近日，生态环境部印发《全国碳排放权交易市场 2025、2026 年度发电行业以及 2026 年度钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案》（以下简称《配额方案》）。这是继去年我国将钢铁、水泥、铝冶炼行业纳入全国碳排放权交易市场后，首次对发电、钢铁、水泥、铝冶炼四大工业行业配额分配统一作出系统安排，具有标志性意义。这也是《“十五五”碳达峰行动方案》发布后首次对四大行业释放具体的碳强度和激励信号，对于建立积极的市场主体预期、压实企业减排责任具有重要意义。
一、《配额方案》的底层逻辑：立足碳市场在当前阶段的发展定位，为碳市场稳定发展打下基础。
全国碳市场建设须深度耦合我国经济社会发展阶段、双碳战略推进节奏以及碳排放双控制度建设需要，走出一条与低碳转型进程同频共振、与国家温室气体控制战略相匹配的渐进式道路。配额分配作为碳市场制度发挥的核心技术环节，政策设计必然要服务于不同阶段碳市场的功能定位，在减排刚性、市场活力与行业承受力之间寻求动态均衡。
“十五五”期间，我国将实现“碳达峰”目标。随着主要行业碳排放达到或接近峰值，全国碳市场配额分配将面临从单一行业自我平衡到多个行业同场竞争、从强度控制逐步转向总量控制、从免费分配到引入有偿分配等重大变化，这意味着“十五五”期间配额分配的基本方法将随着碳市场建设走向深入而发生变化。如何适配不同阶段的碳市场建设要求，同时有效管理市场主体的中长期预期，保障碳市场稳定健康发展，配额分配方法的调整方式、节奏至关重要。
在当前阶段，钢铁、水泥、铝冶炼行业刚刚被纳入碳市场，碳市场建设的核心任务是夯实这些行业企业主体的管理与数据基础、培育其市场主体意识和碳资产管理能力。因此配额分配采用行业总体平衡、略有缺口的强度控制法，全部实行免费分配，以避免对经济增长和行业运行造成过大冲击。基于这一基本考虑，《配额方案》要求对四大行业统一管理，发电行业继续优化基准值，新扩围的钢铁、水泥、铝冶炼行业保持碳排放强度系数法，确保扩围过渡期“稳起步”。同时结合前几年实践中得到的经验进一步完善预分配、核定发放与履约风险管控机制，为后续向深化碳市场建设做好制度铺垫。
下一步，全国碳市场将基本覆盖工业领域主要排放行业，到2027年将有约80%的碳排放总量纳入全国碳市场。《配额方案》前瞻性地取消有条件的配额结转，为后续总量管控和有偿分配创造制度条件，体现了“走一步、看两步”的顶层设计思维。
二、《配额方案》的重要特点：聚焦四大行业特点设计分配规则，明确市场激励导向。
在保持政策连续性和稳定性的总体前提下，《配额方案》针对发电、钢铁、水泥、铝冶炼四个行业的运行特征和排放特点，作出四项关键调整，充分体现了从“扩围启动”向“深化完善”平稳过渡的总体意图。
（一）精细化确定管控边界，推动行业排放“应纳尽纳”
对过去“暂不纳入配额管理”的特殊企业，以及存在特殊生产工艺或原燃料使用的重点排放单位，明确其核定配额与实际排放量相等，并承担数据报送、履约清缴等全部法定义务。这一调整标志着碳市场管控范围逐步转向“行业内全覆盖精细化”。通过等量分配兼顾特殊情形，体现了统一规则与差异管理的平衡，也为后续全行业全覆盖打下扎实的数据和管理基础。
（二）适度收紧发电基准值，强化强度约束并体现差异化激励
充分对接“十五五”全国碳市场覆盖行业单位产品碳排放下降3%左右的目标要求，在分析前期配额分配和履约实绩的基础上，对2025、2026年度发电行业各类机组配额基准值进行有序下调。总体而言，基准值调整较以往年度略有收紧，但是对大规模、高效率、清洁煤电机组的配额调整幅度相对较小，鲜明体现了“奖优罚劣”的政策导向。这种渐进式、差异化收紧，既能持续推动度电碳强度稳步下降，又兼顾了各类机组的实际运行情况，避免了对火电企业生产经营造成过大冲击。
（三）聚焦深度调峰精准补偿，有力支撑新型电力系统构建
煤电机组深度调峰对于提升新能源发电消纳能力、保障电网安全稳定运行具有重要作用，历年的配额分配都采用修正系数对机组深度调峰时增加的二氧化碳排放进行补偿。这次《配额方案》引用《燃煤发电机组单位产品能源消耗限额》（GB 21258-2024）计算公式，使调峰修正系数更加科学合理；同时将修正系数应用的门槛设定为50%负荷率以下，以精准补偿真正承担深度调峰任务的机组。这一调整大幅提高了配额补偿的针对性和有效性，使有限的配额资源进一步向深度调峰行为倾斜，为国家能源结构优化提供市场化支撑。
（四）延续新扩围行业“稳起步”安排，为差异化减排保留弹性空间
为保障新扩围行业“稳起步”，钢铁、水泥、铝冶炼行业延续2025年的碳排放强度系数法，行业整体配额总量基本平衡，不设绝对总量上限，企业配额盈缺率分布集中在较小范围内。同时，对采用特殊低碳冶金工艺的钢铁企业、特殊工艺水泥熟料生产线等情形，实行等量分配，给予差异化政策支持。这一安排充分考虑了新扩围行业的数据基础、工艺复杂性和减排潜力差异，既保持了过渡期的政策稳定性，又为后续逐步引入更严格的配额约束预留了调整空间。“稳起步”的制度设计，给企业逐步适应碳市场规则、积累碳资产管理经验留足了空间。
三、《配额方案》的实施要求：强化多方协同与能力建设，适应逐步提高的碳市场管理要求
《配额方案》的落地实施，对监管部门、地方主管部门和控排企业均提出了更高标准的管理要求和能力挑战。短期看，发电行业基准值小幅收紧、调峰补偿精准化等因素将减少配额供给；中长期看，随着总量控制、有偿分配等深层改革逐步推进，碳价信号将更加清晰。为更好发挥《配额方案》的预期成果，助力全国碳市场建设稳步推进，各方需在以下三个层面协同发力。
一是筑牢数据质量根基，强化全流程碳排放监管。配额分配的科学性和公平性高度依赖碳排放数据的真实性与准确性。各级生态环境主管部门应进一步严格落实月度关键参数存证、年度排放报告和数据审核等制度要求。充分利用信息化、大数据等技术手段，提高异常数据识别和风险预警能力，为配额科学分配和市场规范运行提供坚实的数据底座。
二是提升配额分配管理效能，确保政策执行统一规范。各省级生态环境主管部门要深入理解《配额方案》的基本思路和具体要求，做好重点排放单位名录管理、配额预分配、核定发放和履约清缴等全环节工作。针对发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业生产工艺和排放特征的显著差异，加强对基准值、行业平衡值、碳排放强度系数以及特殊情形适用条件的分类政策指导，确保配额分配政策在全国范围内执行统一、标准一致。
三是激发企业碳资产管理内生动力，主动拥抱低碳转型。随着配额分配方法逐步完善，企业碳排放水平与碳资产价值之间的联系将日益紧密。重点排放单位应将碳排放管理的定位从单纯满足履约要求，上升到贯穿生产经营全过程的企业碳资产战略，建立健全企业碳排放数据管理、减排技术管理和碳交易管理三大体系，并结合自身碳排放强度水平和配额盈缺情况，科学制定减排和碳交易策略。
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