EOD模式核心要义与项目方案设计要点解析

来源：中国环保产业, 2023, (10): 17-19.

作者单位：生态环境部环境规划院EOD创新中心 卢静

生态环境导向的开发（EOD）模式是在项目组织实施方式上进行探索和创新，以生态环境治理提升产业开发价值，以产业收益反哺生态环境治理，建立保护与开发之间的平衡点，是实现保护与发展融合共生的创新实践。结合EOD模式政策要求与试点实践，EOD项目的谋划与实施应充分准备把握以下核心要义与设计要点。

一、精准把握EOD项目谋划的核心要义

根据《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号），结合试点实施情况，EOD模式的内涵是以习近平生态文明思想为引领，通过产业链延伸、组合开发、联合经营等方式，推动公益性较强的生态环境治理与收益较好的关联产业有效融合、增值反哺、统筹推进、一体化实施、市场化运作、可持续运营，以生态环境治理提升关联产业经营收益，实现生态环境治理外部经济性内部化的创新性项目组织实施方式，是践行绿水青山就是金山银山理念的项目实践，有利于积极稳妥推进生态产品经营开发，推动生态产品价值有效实现。

EOD项目的核心要义体现在：

（1）有效融合。生态环境治理与关联产业内容深度融合，空间临近或形成上下游产业链关系，互为发展条件，作为整体项目统筹实施。

（2）增值反哺。生态环境治理后可有效提升产业开发价值，产业发展增量反哺生态环境治理投入，能够实现项目资金自平衡。

（3）统筹推进。生态环境治理内容与产业开发内容，两者可作为整体项目统筹实施。

（4）一体化实施。推进项目统筹谋划、整体测算、整体立项，项目投资建设与运维经营等由一个市场主体统筹推进、一体化实施。

（5）市场化运作。项目实施主体自主决策、自负盈亏、自担风险、自我发展，不得以任何形式增加地方政府隐性债务。

（6）可持续运营。关注项目的长周期、可持续运营保障，仅涉及项目建设，不包含生态环境治理运营维护和关联产业生产经营的项目不适宜采用EOD模式。

二、深入领会EOD项目实施的总体要求

“十三五”以来，国家推动EOD模式探索与创新，生态环境部、国家发展和改革委员会、国家开发银行三部门同意两批94个项目开展试点工作，覆盖全国28个省（自治区、直辖市）。为进一步补充试点工作，生态环境部建设生态环保金融支持项目储备库，印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号），要求推进包括EOD项目在内的适宜金融支持的重大生态环保项目谋划。

结合EOD政策要求与试点实践，EOD项目的谋划应围绕“必要性、科学性、可行性、有效性、合规性”等方面把握以下总体要求：

（1）坚持问题导向，突出项目的“必要性”。以切实解决当地突出的生态环境问题为导向，主线明确，聚焦1—2个生态环境要素类型，确定生态环境治理主要内容，确保项目实施的生态环境效益。结合本地区生态环境保护重点任务，选择支撑作用大、实施必要性强、工作基础好、效益显著的公益性生态环境治理内容。

（2）增值反哺，突出项目的“科学性”。以生态环境治理提升生态产品供给能力，通过关联产业开发经营进一步促进生态产品价值转化，实现产业经营收益增加。同时，通过生态产品开发的增值收益反哺生态环境治理投入。

（3）整体实施，突出项目的“可行性”。将生态环境治理内容作为整个项目的投入要素，统筹谋划，一体化实施。整个项目必须由一个市场主体来统筹实施，整体测算、整体立项、整体推进，实现项目层面资金自平衡。

（4）市场运作，突出项目的“有效性”。EOD项目落地见成效是一项系统性工作，要充分发挥政府和市场的作用。政府作为项目组织主体，要做好组织领导、项目谋划、统筹协调等工作。更重要的是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，重点在项目的投融资运作、运维经营、产业链延伸等方面发挥市场活力和社会创造力，提高项目可操作性，保障项目落地实施。

（5）守正创新，突出项目的“合规性”。项目各参与方应坚持守正创新，严格落实项目立项、招投标、投融资、土地利用、资源开发、资产处置、债务管控等相关法规政策要求，不得以任何形式增加地方政府隐性债务。各地应结合实际，依法合规开展政策、机制、措施等探索创新。

三、全面贯彻EOD项目方案的设计要点

EOD项目最关键的还是在于项目的谋划，如果没有做好前期项目谋划，项目靠硬捆、拼凑，方案靠“包装”，是很难落地的。EOD项目的实施是一个复杂而严谨的过程，具有特定的适用范围，要聚焦重点，不泛化、不异化，需充分把握以下几个方面的工作：

（1）准确把握生态环境治理与产业开发内容的融合发展关系

要深入开展调研，识别本地区突出生态环境问题，开展成因分析。结合生态环境保护重点任务，生态环境治理内容包括流域水生态环境综合治理、湖库水生态环境保护修复、水源涵养区保护、入河排污口整治及规范化建设、农村环境综合整治、农业面源污染治理、近岸海域环境整治、无主或责任主体灭失的历史遗留土壤污染修复及矿山污染防治、固废处理处置、新污染物治理、生物多样性保护、重要生态系统修复、噪声和振动污染治理、减污降碳协同治理等。

分析生态环境治理对优势产业的价值提升作用，将价值提升空间较大的优势产业确定为关联产业，通常包括生态农业、林下经济、生态旅游等生态环境依赖型产业，洁净医药、精密仪器等生态环境敏感型产业，高新技术创新创业等人才聚集型产业，光伏、种植养殖与加工、旅游等复合型产业，以及其他与生态环境治理关联性强、市场前景好的产业，而且生态环境治理与关联产业内容应具有空间临近特征，或具有产业链上下游关系，两者可作为整体项目统筹实施。

（2）科学确定项目目标指标，确保生态环境治理效益目标

根据项目实际，设置涉及生态环境、社会经济的多维度目标指标体系。重点需明确生态环境质量改善的定量目标。根据项目实施内容，绘制目标指标现状情况以及项目实施后的目标对比表。生态环境目标的设置须有针对性，针对区域待解决的生态环境问题，提升生态环境质量，提高生态产品供给。同时，项目内容支撑本项目目标指标达成，按照问题目标方案措施之间的逻辑关系和支撑作用，提高项目实施内容的针对性及目标可行性。

（3）注重要素保障的可获得性分析，强化项目的可落地性

要素保障是项目落地实施的基本前提，EOD项目内容丰富，类型多样，由此涉及的要素类型也有所不同。因此，要重点分析项目内容中涉及的用地用海等土地要素的可获得性，明确项目内容与现有国家及地方相关规划政策的符合性。分析区域资源环境要素对本项目的保障情况，包括水资源、能耗、碳排放强度和污染减排指标控制要求，以及人才技术的保障能力等。分析涉及相关资源环境权益的获得方式及获取成本。同时，要分析项目用地用海、经营权益、预期收益等能够依法依规归属于同一个市场主体的可行性。保障项目的统筹推进、一体化实施。

（4）强化市场主体引入要求，保障项目投资建设运营的可持续性

EOD项目涉及公益性的生态环境治理内容，根据相关法律法规及规范性文件规定，应采用竞争性方式确定项目实施主体。在项目设计时，应结合项目实际，明确提出确定项目实施主体的具体方式，明确项目实施主体的能力要求，尤其应强化项目实施主体的产业投资与经营能力。市场主体可单独或组成联合体参与项目竞争。以联合体形式参与的，明确成立EOD项目公司，确定股东协议、公司章程等。市场主体或其成立的EOD项目公司作为项目实施主体的，须具备项目投资建设与运维经营能力，经营范围包括相关生态环境治理和产业经营内容。项目实施主体不得仅为工程建设单位、财务投资人等。

（5）科学开展成本收益测算，实现项目资金自平衡

坚持项目整体实施原则，以EOD项目为整体开展财务测算与分析。参照国家、行业定额标准，采用成本效益分析、案例比较等方法，科学、客观地开展项目投资估算、成本与收益测算。合理预估生态环境治理对产业开发带来的增值溢价，生态环境治理方面的投资规模原则上应与产业增值收益大致相当。从项目的角度出发，计算项目边界范围内的财务效益和费用，分析项目的盈利能力、偿债能力和可持续发展能力。当项目收益难以覆盖EOD项目全部投资、经营成本和合理利润时，应根据项目实际情况优化调整项目内容，降低项目投资和成本。在项目谋划过程中，开展实施方案市场测试，获取市场主体和金融机构等对项目的响应情况，并且可组织市场主体和金融机构开展项目尽职调查。根据市场测试反馈情况，优化项目实施方案，提高项目的可行性和可融资性。

（6）建立健全监督评估机制，保障项目的全生命周期管理

EOD项目实施周期长、要素要求高、综合性强，为确保EOD项目目标效益的实现，不仅应关注项目组织、建设阶段的管理，更应强调可持续的运营维护监督。健全组织实施机制，由政府建立工作机制，统筹各相关部门协同推进，研究EOD项目要素保障、配套支持、激励政策等，推进项目招采、签约、落地等，并确保项目合法合规推进。针对项目可能存在的市场风险、融资风险、建设风险、运营风险等各类风险开展分析，研究提出针对性风险应对措施。强化运营保障措施，建立政府—行业主管部门—公众多元参与机制。在建设期，项目组织主体和实施主体应加强项目自评估，对实施中存在的问题及时整改；进入运营期第二年开展项目后评价，项目组织主体重点对项目EOD模式符合性、项目目标实现情况、实施效益与经验等开展分析和总结；日常运营中，项目要接受地方政府有关部门的监督检查外，应及时将项目基本情况、实施进展、监督评估结果等信息公开，接受公众监督。