发表日期:2021年09月23日
王夏晖等:景观规划助力优质生态产品供给
来源:《环境保护》
 
  2021年4月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》,明确了我国加快建立生态产品价值实现机制的总体蓝图,提出实现培育经济高质量发展新动力、塑造城乡区域协调发展新格局、引领保护修复生态环境新风尚、打造人与自然和谐共生新方案的四大战略取向。此前,2021年3月,习近平总书记在福建考察调研时强调,探索完善生态产品价值实现机制,力争实现新的突破。建立健全生态产品价值实现机制,已成为贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措,践行“绿水青山就是金山银山”理念的关键路径和从源头上推动生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,对推动经济社会发展全面绿色转型具有重要意义。
  国内外实践表明,景观规划作为不同尺度空间治理的重要手段,在城乡规划、基础设施建设、自然生态保护、污染治理等领域广泛应用并发挥重要作用,特别是在塑造生态系统结构、调节生态服务功能、促进受损生态系统修复方面的作用尤为突出。但传统的景观规划大多局限于中小尺度的空间治理或视觉美化设计,难以满足新形势下国土空间多尺度生态保护修复、多功能协同发展、多途径增强优质生态产品供给能力的需求。随着山水林田湖草沙一体化保护修复理念的落地实施,一些学者就景观生态科学与国土空间生态修复、退化区生态治理等开展了探索性研究。但目前关于如何将景观生态学原理应用于增强优质生态产品供给能力仍有待研究,特别是如何发挥景观规划作为政策工具的调控作用有待进一步探讨。国外一些发达国家开展景观规划起步较早,将景观生态学理念延伸应用到政府决策、制度构建等方面,在空间规划体系下探索景观规划模式,发挥增强优质生态产品供给能力的积极作用。本文以德国、英国、日本等发达国家为例,探讨国际上景观规划对增强生态产品供给能力的实践应用进展情况,并结合我国实际提出相关对策建议,为国家和有关地方探索建立有效的生态产品价值实现机制提供参考。
国际上关于景观和景观规划内涵的认识
  不同文化背景下各国对景观内涵的认识存在一定差异。普遍意义上讲,景观可以是风景,可以是人类活动所处的地理区域,也可以是建筑实体及其周边环境,包括陆地、海洋、河湖以及大陆的整个表面,是与文化、生态、环境和社会维度相关的综合体,是当地经济社会的重要组成。景观生态学是一门从景观尺度出发,探究景观格局、过程和功能内在规律,并通过景观规划来促进生态系统功能恢复和提升的科学。2000年,为统一保护、管理和规划欧洲景观,欧洲委员会发布《欧洲景观公约》(European Landscape Convention, ELC),将“景观”定义为一片被感知的区域,是人类活动、自然进程或人与自然互动的产物。该定义成为目前国外许多国家广泛接受的景观概念。同时ELC将“景观规划”定义为改善、恢复或创建景观所采取的前瞻性行动,目的是寻求保护、管理和规划之间的平衡。
  国际上景观规划的应用实践较多,但不同于战略空间规划,景观规划关注点往往是农业生产与自然保护、可再生能源与农业废弃物利用、城市扩张与生态景观冲突明显的区域,不同区域的景观规划差异较大。一些国家通过立法、发布实施相关政策等促进景观规划制度化,例如德国颁布《联邦自然保护法》并建立自上而下的景观规划体系,日本通过《景观法》将景观管理法制化,瑞典提出“整体景观政策”的愿景,瑞士将景观策略融入空间规划,英国开展全域景观特征评估为空间规划提供支持,美国提出可持续场地发展倡议等。
景观规划与生态产品供给的国际实践
  近年来,大量国际实践表明,因地制宜地制定实施景观规划可以有效提升生态系统服务功能、增强优质生态产品供给能力和促进自然资本增值。德国、英国、日本等发达国家十分重视从景观规划制度、层级、内容管控等方面,发挥景观规划在区域生态保护修复和为公众提供优质生态产品服务的作用。
  德国将景观规划作为保护自然生态和提升生态系统服务的重要工具之一。德国建立了相对完善的景观规划体系,与空间规划体系既相互独立又充分融合。景观规划成为落实《联邦自然保护法》的核心政策工具,联邦、州、郡县和市镇都要编制景观规划。从生物特征、社会文化特征、可持续的数据管理方式、规划实施策略等方面,设置水资源质量和数量、农业与土壤价值、植物群落和野生动物等二十多项指标,构建统一的景观评价体系,用于评估不同州或地区的政策、程序和规划实施情况,实现不同州或地区之间的景观资源可比性。近年来,德国积极将生态系统服务和基于自然的解决方案(Nature-based Solution, NbS)等理念融入景观规划,致力于解决生态退化和生态破坏问题,在生态恢复、生物多样性保护、受污染土地修复、生态基础设施建设等方面研制了一批先进适用技术,对自然生态保护、国土资源优化配置和生态系统服务提升发挥了重要作用。另外,通过采用线性和间断的景观调节措施,在发挥基础设施生态调节功能方面成效明显。同时,景观规划作为区域及中小尺度空间格局优化的重要工具,将景观美学理念融入生态保护和修复措施,用于开放空间、城市绿地、乡村建设、游憩空间等多功能空间建设,促进了自然资本增值。
  英国通过开展全域景观特征评估,促进景观资源的生态价值实现。英国的景观规划包括形式多样的开放空间规划、对纪念物及历史环境的保护规划、景观视觉规划等,通常采取模块植入的方式,以法定规划的部分章节或者以非法定规划的建设指引,将景观规划内容融入现行区域空间规划体系中。英国开展了全域景观特征评估,形成全国景观特征档案,从生态环境质量、社会环境质量、文化环境质量三方面设置评价指标,完成了从国家到郡/区域再到地块的景观信息地图及数据库,并将其广泛应用于景观规划、社区服务和土地利用规划。此外,英国景观规划特别强调景观资源服务于公众,尤其在郡/区域、地块景观规划层面,重点是保护公众对景观的可视性和可接近性。在保护对象上,从最初保护城市标志性建筑,逐步发展为对城市总体景观构成的生态要素的保护,规划范围从国家公园、自然保护区等法定的特别保护区域扩展为广泛的自然、乡村、城市及半自然区域。景观规划在英国已经成为平衡人与自然空间关系的重要政策工具,在增强优质生态产品供给能力方面占据着重要位置。
  日本的景观规划与德国、英国存在较大的差异,侧重于景观风貌、景观资源及景观要素的管控,在保护自然景观的同时,强调关注历史人文景观的保护与管理,并重视公众参与,通过与居民达成景观协议的方式对景观资源进行更加人性化的控制和管理,进而实现景观生态服务价值。2004年,日本出台《景观法》,确立了国家层面的景观综合法律构架,明确景观规划范围主要集中在都道府县以下的地方级别,将景观规划作为有关地方国土利用规划的重要组成部分,以确保景观规划能够真正落地实施。
  从德国、英国、日本等发达国家实践来看,景观规划在优化区域发展空间格局、促进生态系统保护修复、稳定生态系统服务功能等方面发挥了重要作用,从而有效增强了优质生态产品供给能力,促进了自然资本增值。此外,一些欧洲国家将景观视为社会—生态复合系统或耦合的人类环境系统,将人类和自然作为同一个有机生命体的共同组成部分,通过在景观尺度上的相互作用,逐步形成一个相互关联、相关影响的复杂共同体。另外,一些发达国家通过景观规划促进景观在生态基础设施建设、区域可持续发展等方面的积极作用。例如,在欧洲一些城市的战略规划中,十分重视生态基础设施在城市地区生态系统服务中的重要作用,通过建设生态基础设施发挥景观多功能性,从而产生一系列的经济、社会和环境效益;一些地区将景观规划与区域经济发展战略紧密结合,立足区域整体视角,在保护生态环境和发挥休憩娱乐功能的同时,重视文化遗产保护和旅游潜力挖掘,通过维护或开发多功能景观促进区域可持续发展。
我国景观规划的进展与不足
  在我国传统的规划治理体系下,景观规划更多地作为城乡规划的衍生品,往往与风景园林设计联系在一起,针对城市、湿地、森林、草地等生态系统,通常按照要素分类设定法律法规加以约束和调控。在城乡总体规划中,下设城市绿地系统专项规划,重点对市区范围内的绿化营造活动进行统筹安排,景观规划经常作为绿地系统规划的附属工具,主要用于园林绿化美化、塑造城市风貌等。除了城乡建设,景观规划也常用于风景名胜区、自然保护区等有历史文化和生态保护价值的特定地区保护,通过规划建立保护区域、制定保护指引,对人类活动进行管控。
  新一轮机构改革赋予相关部门新的职能,自然资源部门统一行使国土空间用途管制、国土空间生态修复、矿产资源管理等职能,林业和草原部门负责国家公园等自然保护地管理、林草湿地等重要生态要素管理;住房和城乡建设部门负责城市村镇建设、城市绿地系统规划等;生态环境部门负责自然保护地监管及生态保护修复的指导监督等;水利部门负责河湖岸线管控及生态修复等;农业农村部门负责农村环境改善等。不同部门针对不同尺度的空间单元,依据职责各有侧重地制定相关政策进行保护、修复和管控,以达到改善自然生态和人居环境、提供更多优质生态产品的目标,相关工作均不同程度涉及景观规划和管理。
  我国景观规划作为局部空间治理的工具,发挥了积极作用。但与国外景观规划实践相比,我国景观规划存在以下不足。一是关注尺度偏重局部,未扩展到区域生态系统层面。对景观概念的认知仍较为局限,多停留在视觉实体或局部区域的范畴,对景观规划及其调控作用的重视程度不够。景观规划实践大多集中于中小空间尺度,重点针对具有历史和自然价值的特定区域进行保护和管理,或对社区、城市绿地、公园等点状的人居空间进行设计,缺乏区域尺度整体考虑,在增强优质生态产品供给能力方面发挥的作用还十分有限。二是景观规划与国土空间规划体系缺乏衔接。传统景观规划主要集中应用在城市建设、园林绿化、自然生态保护、环境治理等方面,且呈现职能分散、标准偏重局部、评价监管缺失的问题。在当前国土空间规划体系改革背景下,与统一的国土空间规划体系相匹配的景观规划管理制度依然空白,不能适应国家关于优化国土空间开发格局、开展国土空间生态修复等重大战略需求。三是景观规划实践与生态过程、生态功能的“脱节”现象严重。受传统园林与建筑学的影响,当前景观规划多专注于景观的终极形态和意境,往往对生态系统结构、过程、功能和生态产品供给的考量不足,缺乏景观规划实施可持续性的长效考评机制。例如,在当前一些生态保护修复工程中,景观工程往往重在解决生态破坏的外在视觉美观问题,对生态退化的内在功能修复作用甚微,造成生态修复整体效益不佳,甚至资源浪费。
对策建议
  我国在景观科学理论研究、规划实践、管理政策制定方面起步相对较晚,在传统的规划体系中景观规划多应用于中小尺度的空间治理和视觉美化,对区域生态系统服务功能的提升作用有待加强。围绕如何发挥区域景观规划在增强优质生态产品供给能力方面的重要作用,提出三点建议。
  一是研究建立区域景观生态质量或特征的评估体系,加快建立中国不同尺度景观特征基础数据库。从区域生态系统角度深刻认识“景观”内涵,将景观生态学“源”“汇”“廊道”等基本原理应用到空间规划体系中,充分发挥景观规划在区域生态保护修复中的基础评价及决策支撑作用。鉴于绿色低碳循环发展已经成为各国共识和战略导向,生态资源越来越被认为是吸引和支持社会经济发展的核心资源,许多地区将景观生态质量作为地区品牌的重要组成部分。因此,在景观规划实践中,应充分考虑人类活动与景观的相互作用,统筹考虑自然景观与文化景观,研究建立景观质量或特征的评估体系,统一规范景观生态修复技术方法,组织开展全国景观生态质量基础调查,形成中国不同尺度景观特征基础数据库,为国土空间规划及其他规划、计划提供基础信息和决策支持。鼓励科研工作者开展以生态产品价值实现和自然资本增值为导向的政策研究和景观规划方法创新,推动跨学科景观生态实践,探索应对生态和社会问题的系统解决方案。
  二是以分级分类景观规划推动国土空间规划精细化落地,为公众提供更多优质生态产品。按照国家建立国土空间规划体系的总体要求,整体谋划国土开发保护格局,科学布局生产空间、生活空间、生态空间,针对不同层级的国土空间单元,基于景观异质性等特征,开展景观评价、景观资源管理、景观规划决策,支撑国土空间规划精细化落地。其中,在市级、县级以上的区域尺度,景观的连通性和渗透性是关键考虑因素,需要重点开展区域整体景观功能保护和格局优化,最大限度地利用景观生态流,建设生态网络,强化优质生态产品供给能力;在社区、村镇、公园绿地等中小尺度,景观规划设计功能用途较为明确,直接面向公众和用户,重点应聚焦在景观绿化美化、乡土物种多样性保护、生态廊道及绿色斑块建设、受损生态系统修复等工程实践上,目的在于改善人居环境质量,源源不断提供公众所需的生态产品。
  三是按照近年国际上推行的基于自然的解决方案(NbS)理念,将区域景观规划与国土空间生态修复紧密融合,支撑山水林田湖草沙一体化保护修复。国际上普遍将河道、湿地、棕地生态修复与景观规划紧密结合,基于生态演替理论,利用景观修复技术,实现生态系统由内而外的更新,例如,德国的“近自然河道治理工程”、日本“多自然河川”模式等。在我国国土空间规划体系总体构架下,可从区域景观尺度进行系统谋划,结合地块尺度生态设计,将景观规划与山水林田湖草沙一体化保护修复、农村环境综合整治、生物多样性保护等国土空间生态修复实践有机结合。采用基于自然的解决方案(NbS)理念,通过受损生态系统修复和重建,逐步恢复生态系统的弹性和服务功能。借鉴近年国内外作为热点研究的再野化保护修复方式,通过简约管理来恢复自然生态系统,再现荒野景观,促进人与自然和谐共生。
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