发表日期:2020年12月31日
生态环境损害鉴定评估技术方法体系的构建
作者:於方 张志宏 孙倩 张衍燊
来源:环境保护 2020年12月31日

  摘要
  生态环境损害鉴定评估技术方法体系的构建是生态环境损害赔偿制度和环境公益诉讼制度改革实施的基础性工作,本文对国内外生态环境损害鉴定评估技术方法进行了全面梳理,提出了关于技术方法体系的总体构想,明确了生态环境损害鉴定评估的总体思路,重点剖析了损害确认、因果关系判定、恢复方案制定、损害价值量化等关键技术环节,并指出未来还需从进一步明确生态环境损害赔偿范围、逐步健全技术方法体系等方面完善生态环境损害赔偿制度。
  随着生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼制度的相继建立,我国生态环境损害鉴定评估工作得到较快发展,各地因生态环境损害引起的侵权赔偿纠纷不断增多,生态环境损害鉴定评估成为环境司法审判的一个热点和难点问题。现实中评估机构使用的生态环境损害鉴定评估方法不一,鉴定技术水平参差不齐,导致鉴定结果存在一定的不确定性,难以为生态环境损害赔偿磋商和司法审判工作的顺利开展提供有效支撑和可靠依据。生态环境损害鉴定评估技术方法体系的建立健全成为推动生态环境损害赔偿磋商开展与环境公益诉讼和环境资源犯罪审判司法实践的客观需要。
  本文针对生态环境损害鉴定评估工作对技术方法体系的实践需要,结合环境损害司法鉴定执业分类规定,提出关于生态环境损害鉴定评估技术方法体系的总体构想,围绕生态环境损害鉴定评估涉及的术语定义、基线确认、因果关系判定、恢复方案制定、环境损害价值量化等关键技术环节开展讨论,提出完善生态环境损害鉴定评估技术方法的具体建议。
  关于生态环境损害鉴定评估技术标准体系的总体构想
  相关管理规定
  《司法部 环境保护部关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》规定了环境损害司法鉴定的主要领域,包括“污染物性质鉴定、地表水与沉积物环境损害鉴定、空气污染环境损害鉴定、土壤与地下水环境损害鉴定、近海海洋与海岸带环境损害鉴定、生态系统环境损害鉴定、其他环境损害鉴定”。司法部、生态环境部印发的《环境损害司法鉴定执业分类规定》对生态环境损害鉴定执业类别做了更加详细的规定,要求司法鉴定机构具备开展生态环境损害基线水平确认、生态环境损害类型以及数量范围和程度确定、因果关系判定、生态环境损害恢复方案制定、生态环境损害数额计算以及恢复效果评估等工作的能力。
  国内外经验
  1.美国经验
  针对自然资源损害评估,美国内政部下属的土地管理局(BLM)、国家公园管理局(NPS)、鱼类和野生动物管理局(FWS)依据自然资源损害评估法规,分别针对土壤和国家公园自然资源损害以及自然资源损害的价值量化制定了相关的技术导则。美国商务部下属的国家海洋和大气管理局(NOAA)针对油泄漏制订了自然资源损害评估行政法规,并依据该法规制定了相关的技术导则[1-4]。
  美国虽然构建了较为系统的自然资源损害评估框架,但总体来看,其提出的自然资源损害评估技术方法较为原则,且主要针对危险废物泄漏导致的地表水和土壤环境损害、石油污染导致的海洋生态系统损害以及污染排放导致的国家公园生态系统损害提出了损害评估框架,从方法上更偏重恢复方案的制定,不能满足我国损害类型多样、污染与生态破坏行为并重的现实需求。我国需要构建适应我国国情的生态环境损害鉴定评估技术标准体系。
  2.欧盟经验
  自20世纪90年代起,欧盟成员国开始关注污染造成的生态环境损害。2000年,欧盟颁布了基于环境污染损害预防和受损生态环境恢复为理念的严格环境责任的环境责任指令(ELD, 2004/35/CE),同时将环境损害的范围严格限定在野生鸟类保护指令(79/409/EEC)与自然生境和野生动植物保护指令(92/43/EEC)涉及的受保护物种及其栖息地、欧盟水框架指令(2000/60/EC)中涉及的水生态环境和对人体健康存在潜在风险的污染土地三大类。2006年修订的环境责任指令(2006/21/EC)针对矿物采选工业固体废物处置环境责任进行了补充规定,2009年修订的环境责任指令(2009/31/EC)增加了对存储场地运营工业活动的严格环境责任的补充规定。欧盟环境责任指令(ELD)推荐在评估环境损害和选择适合恢复项目时采用资源等值法(REM),创建了REMEDE工具包,包括初始评估、确定和损害量化、确定和量化增益、确定补充和补偿性恢复措施的规模、监测和报告五步[5]。
  3.国内相关技术方法体系
  原环境保护部于2011年发布《环境污染损害数额计算推荐方法(第Ⅰ版)》,首次提出自环境污染起始至修复期间对环境本身及其服务功能的损害进行计算赔偿,此后于2014年发布了《环境损害鉴定评估推荐方法(第Ⅱ版)》和《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》。随着生态环境损害赔偿制度试点改革的推进,生态环境部先后组织编制了《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》《生态环境损害鉴定评估技术指南 损害调查》《生态环境损害鉴定评估技术指南 土壤与地下水》和《生态环境损害鉴定评估技术指南 地表水与沉积物》四项技术文件。此外,生态环境部还印发了《关于虚拟治理成本法适用情形与计算方法的说明》和《突发生态环境事件应急处置阶段直接经济损失核定细则》。
  从2000年起,我国的农业、渔业、海洋等管理部门开始针对环境污染造成损害的评估发布相关技术文件,《渔业污染事故调查鉴定资格管理办法》和《渔业污染事故经济损失计算方法》(GB/T 21678—2008)对水域污染渔业养殖和天然鱼类损害的评估技术做出了规定。《农业环境污染事故损失评价技术准则》(NY/T 1263—2007)对农业环境污染事故损害评估做出了原则性的规定。《农业环境污染事故司法鉴定经济损失估算实施规范》(SF/Z JD0601001—2014)规定了农业环境污染事故引起的农产品、农业环境及其他财产损失的估算范围、现场调查、估算方法。
  原国家海洋局组织制定了《海洋溢油生态损害评估技术导则》(HY/T 095—2007),山东省组织制定了《山东省海洋生态损害赔偿和损失补偿评估方法》(DB37/T 1448—2009),对海洋环境污染造成的生态环境损害量化评估方法进行了规定。国家标准化管理委员会组织制定了《海洋生态损害评估技术导则 第1部分:总则》(GB/T 34546.1—2017)和《海洋生态损害评估技术导则 第2部分:海洋溢油》(GB/T 34546.2—2017),规定了海洋生态损害的评估程序、评估内容、评估方法和要求,适用于在我国管辖海域内的海洋开发利用活动和海洋环境突发事件导致的海洋生态损害。
  综合来看,各部门编制印发的技术文件或标准各有侧重,关于损害范围的界定与评估方法有所差别。“百花齐放”的技术规范必然导致“百花齐放”的评估结果,这给具体执行部门带来困惑,需要引起国家高层立法或司法部门的关注。我国亟须建立统一的技术框架体系,对生态环境损害鉴定评估技术方法体系的构建进行统一部署。
  生态环境损害鉴定评估技术方法体系的总体框架
  根据生态环境损害鉴定评估工作需要,结合环境损害司法鉴定执业类别划分,建议生态环境损害鉴定评估技术方法体系包括生态环境损害鉴定评估总纲和关键环节、环境要素生态环境损害鉴定评估、生态要素生态环境损害鉴定评估、生态环境损害鉴定评估基础方法、污染物性质鉴定五类。
  每项技术文件由多个部分组成。(1)总纲和关键技术环节:总纲是生态环境损害鉴定评估技术体系的纲领性文件,起到统一规范各类技术标准的作用,保证各类指南的程序、内容、理念和方法统一;关键环节包括损害调查、因果关系分析、损害量化、恢复效果评估等方面。(2)环境要素类技术指南:主要对环境污染导致的生态环境损害的鉴定评估进行专门的技术规定,包括环境空气、地表水与沉积物、土壤与地下水、近岸海洋与海岸带等环境介质。(3)生态要素类技术指南:主要针对生态破坏导致的生态环境损害的鉴定评估进行专门的技术规定,包括森林、草原、湿地、荒漠、冻原、农田、海洋等生态系统。(4)基础方法类技术指南:主要针对损害调查、因果关系判定、环境价值量化等工作环节中用到的同位素分析、支付意愿法、虚拟治理成本法、费用—效益分析等具体技术方法进行规定。(5)污染物性质鉴定技术指南:主要对物质或污染物的属性问题进行专门的技术规定,除了生态环境部已经制定的固体废物和危险废物鉴别相关技术标准外,还包括有毒物质、放射性废物、含传染病病原体的废物以及有毒物质、放射性废物致动植物损害的鉴定技术规范。
  生态环境损害鉴定评估关键问题和技术剖析
  生态环境损害鉴定评估的总体思路
  生态环境损害事件根据事件行为和受损对象的不同,可能对环境要素、生物要素以及生态服务功能单独或共同造成损害。环境要素一般包括空气、地表水、土壤、地下水、海水和沉积物;生物要素包括动物、植物和微生物。生态功能指生态系统的各种生境、生物学或系统的属性或过程,包括物质循环、能量流动和信息传递等功能。关于生态服务的定义,目前学界和理论界普遍采用了Gretchen Daily教授和Robert Costanza教授等学者以及联合国千年生态系统评估报告中对“生态系统服务”的观点[6],认为生态系统服务是自然系统为人类提供并被人类所使用的惠益。联合国2013年发布的《实验生态账户》将生态系统服务分为调节、供给和文化服务三大类,认为支持服务不是人类最终惠益的终端服务。
  对于具体的生态环境损害案例,生态环境或自然资源遭到破坏,不仅会使其对人类提供的服务水平降低,同时还对其他生物的生存造成影响。因此,美国内政部《自然资源损害评估规章》中关于生态服务的定义区别于以上以人类为中心的生态服务定义,强调了生态系统为生物和人类生存提供必要生存要素的功能,将生态服务划分为使用价值和非使用价值两类,前者重点强调人类从生态系统中获取的旅游和休闲娱乐受益,后者重点强调生态系统作为各类生物的栖息地,为各类物种生存提供生境服务的功能。其不单独对生态系统的供给、调节和文化服务进行评估,而是把生境作为整体来评估。
  生态环境事件可能对生态功能和服务同时或独立产生影响。在实际评估中不宜对生态功能和服务进行人为切割,应该将生态系统作为整体考虑,以生态系统的具体受损环境或生物指标作为恢复目标,制定恢复方案。只有当恢复方案不可行时,才选取主要受损环境介质和/或生态服务功能作为评估对象,采用价值量化方法进行评估,以最大限度降低环境资源价值量化方法所固有的不确定性可能给评估结果带来的差异。应对受损的生态环境及其服务功能的可恢复性进行评估,涉及期间损害的,还应对补偿性恢复的备选方案的可恢复性进行评估。应从恢复措施的经济、技术和可操作性方面进行系统的评价。
  生态环境损害确认的条件
  生态环境损害确认涉及生态环境基线确定与损害确认标准两个核心问题。关于基线确定,优先利用评估区污染环境或破坏生态行为发生前的历史数据确定基线,当缺乏评估区的历史数据或历史数据不满足要求时,可以利用未受污染环境或破坏生态行为影响的“对照区域”的历史或现状数据确定基线;对于环境污染类事件,当上述数据不可得时,可参考适用的国家或地方环境质量标准或环境基准确定基线,当特征污染物没有标准或基准时,可以根据生态环境质量与生物体的毒性效应、种群密度、物种丰度、生物多样性等评价指标之间的剂量—反应关系确定基线。
  这里需要特别强调的是,不论采用历史数据还是对照数据,数据采集方法应和评估区表征损害的数据具有可比性,同时应该在时间和空间上具有足够的代表性,目前在实践中广泛采用1~2个少量样本点确定基线的工作方式不可取。确定基线时,应描述历史或对照数据的变异性,识别数据中存在的异常值和极值,分析其原因并合理处理。结合实践,我们认为采用相对保守的基线取值更合理,建议取样本数据的90%参考值上限或下限作为基线,当污染导致评价指标升高时,如偷排废水导致地表水中的铜等重金属含量升高时,应采用样本数据中的重金属浓度的90%参考值上限作为基线;当污染导致评价指标降低时,如偷排废水导致地表水中的溶解氧含量降低时,应采用样本数据中溶解氧的90%参考值下限作为基线。以上规定强调对损害范围和基线范围的比较,摒弃基于个别点位或平均水平进行损害和基线的比较。
  关于损害确认,美国内政部自然资源损害评估技术导则中规定,“如果有害物质的浓度达到以下水平,溢油或有害物质释放将导致生物资源损害:(1)导致生物资源及其后代生存能力经历以下变化之一:死亡、疾病、行为异常、癌症、遗传变异、生理障碍(包括再生产障碍)或物理变形;(2)生物可食用部分超过《美国法典》第21条第342款,即食品、药品和化妆品第402款确定的行动或容许水平;(3)超过州卫生机构发布的限制或禁止消费此类生物的指令规定的水平。”借鉴美国的经验,结合国内其他领域如职业病鉴别、人体损伤程度鉴定等现行做法,可以从以下5个方面提出损害确认条件:(1)生态环境现状与基线相比存在差异;(2)污染足以导致生物毒性;(3)生物个体发生死亡、疾病、行为异常、生理功能失常及畸形等;(4)生物种群、群落或生态系统特征与基线相比发生不利改变;(5)生态服务功能与基线相比发生不利改变。其中,前3条主要针对污染行为所致,后2条主要针对破坏行为所致。
  生态环境损害因果关系的判定
  美国NOAA规定因果关系判定需要满足三个条件:(1)迁移路径存在于泄漏和关注的自然资源之间;(2)资源泄漏;(3)暴露对资源产生了危害。欧盟ELD指令关于因果关系判定规定为:(1)危险化学品发生泄漏;(2)泄漏的化学品通过环境介质迁移到受影响区域;(3)受体暴露于泄漏的化学品;(4)根据已知的化学品毒理学性质,化学品的浓度足以产生危害;(5)影响已经发生或可能发生。我国《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》规定“被侵权人根据侵权责任法第六十五条规定请求赔偿的,应当提供证明以下事实的证据材料:(1)污染者排放了污染物;(2)被侵权人的损害;(3)污染者排放的污染物或者其次生污染物与损害之间具有关联性”。其第七条规定“污染者举证证明下列情形之一的,人民法院应当认定其污染行为与损害之间不存在因果关系:(1)排放的污染物没有造成该损害可能的;(2)排放的可造成该损害的污染物未到达时该损害发生的;(3)该损害于排放污染物之前已发生的;(4)其他可以认定污染行为与损害之间不存在因果关系情形的”。
  结合国外经验和我国的司法解释,我们认为因果关系判定可以从时间顺序、污染物同源性、迁移路径合理性、生物暴露可能性以及损害发生可能性5个方面进行分析,同时还应排除其他可能因素的影响,具体可以归纳为:(1)污染环境或破坏生态行为发生在前,生态环境损害事实发生在后;(2)污染者明确排放了污染物,且存在明确的污染来源和污染排放行为或存在明确的破坏行为;(3)排放的污染物可能到达损害受体,即存在传输路径和暴露的可能性;破坏行为与生物减少或生态服务功能水平的降低存在作用机制;(4)存在损害的事实;(5)可以排除或部分排除其他因素的影响。
  生态环境损害恢复方案的制定
  1.恢复目标
  基本恢复目标是将受损的生态环境及其服务功能恢复至基线水平。当经济、技术和操作不可行时,应将基本恢复目标确定为可接受风险水平。补偿性恢复的目标是补偿受损生态环境恢复至基线水平期间的损害。当采用资源类指标表征期间损害时,原则上补偿性恢复目标与基本恢复目标采用相同的表征指标;当采用服务类指标表征期间损害时,利用服务指标表征补偿性恢复规模,并根据实际需要选择其他资源类指标表征服务水平。
  2.恢复策略
  原则上基本恢复和补偿性恢复可以采用原位同物、异位同物、原位异物和异位异物四种策略。根据实物量补偿优先、价值量补偿其次的原则,首先,为在受损区域原位恢复与受损生态环境基线同等类型和质量的功能和服务;其次,为在受损区域外异位恢复与受损生态环境基线同等类型和质量的功能和服务;再次,为在受损区域原位恢复与受损生态环境基线不同类型但同等价值的功能和服务;最后,为在受损区域外异位恢复与受损生态环境基线不同类型但同等价值的功能和服务。
  关于具体的恢复方式,对于污染造成的生态环境损害,基于风险管理的理念,对于风险不可接受的应采取人工的主动的修复或恢复措施;对于风险可接受的可以采用自然恢复的方式。对于破坏生态行为造成的生态环境损害,原则上以自然恢复为主,人工恢复为辅。这样既可以避免不必要的过度恢复,也充分控制了环境污染或生态破坏带来的人体健康和生态风险。
  根据生态环境事件类型的不同,可以采取单一的污染清除行动、环境修复行动或综合性的生态环境恢复行动。对于污染物倾倒或排放进入环境介质的情况,一般首先采取污染清除行动,指“采用工程和技术手段,将生态环境中的污染物阻断、控制、移除、转移、固定和处置的过程。”环境修复多用于土壤与地下水生态环境损害事件中,指“污染清理完成后,为进一步降低环境中的污染物浓度,采用工程和管理手段将环境污染导致的人体健康或生态风险降至可接受风险水平的过程。”针对综合性的污染治理、环境修复和生态恢复行动,还提出“生态环境恢复”的定义,指采取必要、合理的措施将受损生态环境及其服务功能恢复至基线水平并补偿期间损害的过程,包括环境风险水平的降低和生态服务功能的恢复。
  3.恢复方案比选
  基本恢复方案和补偿性恢复方案的实施时间与成本相互影响,应考虑损害的程度与范围、不同恢复技术和方案的难易程度、恢复时间和成本等因素,确定备选基本恢复方案和补偿性恢复方案。统筹考虑环境质量、生物资源以及生态服务功能的恢复,根据不同方案的社会效益、经济效益和公众满意度等因素对备选综合恢复方案进行筛选,确定最佳综合恢复方案。
  在具体的环境修复或生态恢复技术层面,需要从技术、经济和环境指标等方面进行全面分析比较,对于缺乏类似工程经验的恢复技术,需要通过实验室小试、现场中试、应用案例分析等方式对备选恢复技术进行可行性评估。基于恢复技术比选和可行性评估结果,选择和确定恢复技术。
  4.恢复方案的实施费用
  恢复方案的工程实施费用一般包括直接费用和间接费用两部分,测算恢复方案的方法,包括费用明细法、指南或手册参考法、承包商报价法和案例比对法。
  生态环境损害价值量化
  1.价值量化原则
  基于现行生态环境损害赔偿制度“应赔尽赔”的基本原则,应该对可以恢复的生态环境损害进行恢复,对不能恢复的通过价值量化给予赔偿。污染环境或破坏生态行为发生后,在生态环境损害评估启动前,已经采取必要合理措施的,对已经产生的实际支出费用进行统计汇总;对于生态环境及其服务可以恢复的部分,根据基本恢复和补偿性恢复的目标和恢复技术采用恢复费用法进行测算;对于不可恢复的部分,本着实施最严格的生态环境保护制度的原则,采用环境价值评估方法进行量化,确定生态环境损害赔偿数额;损害事实明确但无法量化范围和程度的,采用虚拟治理成本法量化。需要特别强调的是,采用虚拟治理成本法计算生态环境损害,通过调整系数的引入涵盖了可能的“期间损害”。
  2.价值量化方法
  生态环境价值和生态服务功能退化的评估技术主要有:基于成本的技术和基于损害的技术两大类[7]。
  基于成本的环境功能退化价值评估技术比较简单、信息容易获取,但是它只能提供采取措施的成本,没有揭示采取措施可以得到的效益。目前广泛使用的虚拟治理成本法就是这种技术的代表,为了弥补治理成本和实际损害之间的差距,采用虚拟治理成本法量化环境损害时引入了一个调整参数。该参数应该根据污染物的危害性、损害受体的敏感性、损害的持续时间等因素确定。污染环境或破坏生态行为发生后,为减轻或消除污染和破坏对生态环境的危害而发生的污染清除费用,以实际发生费用为准,并需要对实际发生费用的必要性和合理性进行判断,其主要技术依据为《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》和《突发生态环境事件应急处置阶段直接经济损失核定细则》。其他常用的基于成本的价值量化技术还包括避免损害成本法,也称为防护费用法。
  基于损害的技术主要是针对环境污染或生态破坏行为对环境要素、生物要素或生态系统造成的实际功能损害进行评估,这种方法相对于基于成本的技术更为合理,但实际操作也更为复杂,实施成本也更高。按照损害对象的不同,分为不同的评估方法,其中对于供给服务一般采用市场价值法评估,调节服务一般采用替代市场法进行评估,文化旅游服务采用旅行费用法进行评估,栖息地和景观服务功能采用假想市场法进行评估,如支付意愿法、随机效用评估模型等方法。对于环境要素本身损害的评估技术还包括资产品质评估法、机会成本法、影子价格法等方法。
  余论
  (1)需要进一步明确生态环境损害赔偿范围。环境污染和生态破坏行为会同时造成人身、财产和生态环境损害,虽然《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》以及最新出台的《中华人民共和国民法典》对生态环境损害赔偿范围做出了界定,但生态环境和财产损害本身存在交叉,一些根本性的问题尚未得到明确,比如,资源性资产(如矿藏资源、土地资源)究竟属于生态环境损害还是属于财产损害;同时具有资源和环境属性的水资源在进行价值量化时按资源价值还是治理成本进行评估;污染和破坏造成的间接经济损失也称“纯经济损失”,是否应该纳入生态环境损害赔偿范围;《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》关于公私财产损失的定义和其他法律文件中关于生态环境损害赔偿范围的界定也存在矛盾之处,这些问题需要法律层面予以明确,不能期待技术标准作出规范。
  (2)生态环境损害鉴定评估技术方法体系需要逐步建立完善。美国虽然较早建立了自然资源损害评估技术框架,但技术规范的制定主要集中于土壤、国家公园和海洋生态环境,日本主要针对环境健康公害构建了判定和赔偿标准。我国目前面临更为复杂的生态环境形势,废气和废水超标排放问题依然存在,目前暴露的历史危险废物倾倒问题可能只是“冰山一角”,非法开采建设造成的生态破坏屡禁不止,生态环境损害类型多样繁杂。但我国的生态环境基础研究比较薄弱,缺乏系统完整的生态环境基线数据库,庞杂的污染物种类和管理体系不相适应导致污染溯源困难,污染物筛查和毒性鉴别技术相对落后,生态环境价值评估方法没有得到法律认可,导致技术方法体系的构建还不能满足环境管理与环境司法的现实需求,加上生态环境损害鉴定评估人才队伍匮乏,收费机制不合理,导致生态环境损害鉴定评估供需矛盾突出。生态环境损害鉴定评估技术方法体系的构建,应结合我国相关法律制度的建设步伐、现实工作需求以及环境科学与环境工程等基础性工作的不断提升发展而逐步完善。
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