发表日期:2020年11月09日
进一步完善我国生态文明领域统筹协调机制
作者:蒋洪强
 
  党的十九届五中全会提出,深入实施可持续发展战略,完善生态文明领域统筹协调机制,构建生态文明体系,促进经济社会发展全面绿色转型,建设人与自然和谐共生的现代化。为什么中央要提出完善生态文明领域统筹协调机制?习近平总书记强调,“山水林田湖草是一个生命共同体”,“在生态环境保护上,一定要树立大局观、长远观、整体观,不能因小失大、顾此失彼、寅吃卯粮、急功近利”。党的十八大以来,生态文明体制改革取得重要成效,但也应当看到,生态文明领域改革还存在不少矛盾和问题,特别是生态文明建设的系统性、整体性以及生态文明各领域如何做好统筹协调、解决深层次矛盾、更好发挥整体效能需要进一步强化。
  一、在统筹协调生态文明方面,我国近年来取得的进展
  一是加快推进生态文明制度体系建设。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央推动全面深化改革,实施“五体一体”总体战略,相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》,制定了80多项涉及生态文明建设的改革任务和成果,“四梁八柱”生态文明制度体系基本建立。2018年5月,全国生态环境保护大会正式确立习近平生态文明思想,生态文明写入宪法和党章,生态环境治理体系改革纵深推进。
  二是深入推进生态文明行政机构体制改革。组建自然资源部,将自然资源管理相关部门分散的职责集中统一起来,实现权责明确清晰,以更好地促进管控和保护自然资源。组建生态环境部,统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责,海洋环境保护、应对气候变化等职能划入,强化了生态环境保护工作的统筹协调。在解决区域性、流域性、跨部门等问题上,不断优化机构设置,设立京津冀大气环境管理局,成立七大流域(海域)生态环境监督管理局,在解决长期以来区域、流域、海域生态环境监管职责交叉、多头管理问题上实现新的突破。
  三是强化生态文明统筹协调法规制度建设。出台《环境保护法》,首次写入“推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展”。加大中央环保督察,制定出台生态环境保护责任清单,深化“党政同责、一岗双责”。积极推进生态环境执法改革,组建生态环境保护综合执法队伍,强化生态环境统一监管职责。加强生态文明建设目标评价考核、生态环境损害责任追究、河(湖)长制等制度改革。各地区以习近平生态文明思想为指导,创建示范,探索成立生态文明建设委员会,统筹推动经济发展和环境保护,推动生态文明建设从实践到认识发生了历史性、转折性、全局性变化。
  二、在生态文明建设领域,还有哪些需要统筹协调的地方?
  一是经济发展与生态环保的统筹协调。党的十九大报告将推进绿色发展作为生态文明建设的首要任务,要求加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向,建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。党的十九届五中全会提出促进经济社会发展全面绿色转型。目前,现有经济、政治、文化、社会领域的制度安排仍有不利于生态文明建设的地方。在生产与消费、开发与保护、城市与乡村等领域绿色化政策依然比较零散,尚不足以形成系统推动力。四大产业结构没有根本改变,生态环保的根源性压力依然较大,生态环境保护与经济社会协调发展仍是重大难题。
  二是自然资源、生态保护与污染防治的统筹协调。由于历史原因,我国自然资源开发与保护监管分要素、分行业管理体制特点突出,生态保护统一监督管理能力薄弱。新一轮国务院机构改革,赋予了生态环境部门统一行使生态监管与行政执法职责。在实际操作层面,生态环境与自然资源两个部门在生态保护领域的工作规则尚未真正明晰。自然资源部门认为从行使国土空间用途管制职责,应该对山水林田湖草进行统一保护和修复;生态环境部门认为,防治污染和保护生态是维护生态服务功能的两个方面,二者有着必然的内在联系,应实现污染防治和生态保护的统筹。
  三是区域环境与发展的统筹协调。我国地大物博,区域生产力布局、经济发展水平与自然资源禀赋反差巨大,随着我国经济社会发展,东中西、南北等区域梯度差异更加鲜明,由于区域发展的不均衡和生态环境问题区域性、流域性特征使得统筹协调解决区域间、上下流域、城市与农村等生态环境问题难度较大,京津冀及周边地区、长江经济带、黄河流域、长三角、成渝等重点区域生态环境治理需要统筹协调。
  四是中央与地方生态环保事权财权的统筹协调。目前,我国中央、地方及各部门间分类分级的生态环保事权责任划分明细清单仍不完善,带来许多生态环境管理“真空”现象,出了生态环境问题找不到责任主体,生态环保责任追究机制、监督机制难以真正落实。由于事权与财权不相匹配,特别是一些生态环保问题严重的地区往往是欠发达地区,难以实现财权分担,导致生态环境保护落空,甚至一定程度上强化了地方保护主义。
  除此之外,在生态文明领域的立法、规章、标准等制定方面部门化倾向严重,往往出现“立法部门化、部门利益化、利益法律化”,造成部门之间依法打架、政策之间矛盾冲突问题。生态环保分工需要不同职能部门之间的分工和配合,也需要跨区域的政府之间的分工和配合,但目前生态环保很多机制都是“软性”协调,一些跨部门的协调机制,如联席会议制、联合会审会签制等,统筹协调难度大,行政效率低。
  三、“十四五”期间,如何进一步完善生态文明领域统筹协调机制?
  第一,建立中央生态文明组织领导与统筹协调机制。进一步加强顶层统筹,建议成立中央生态文明建设工作领导小组或中央生态文明委员会,组织起草生态文明建设有关重大文件,统筹协调解决生态文明建设领域重大事项,建立重点区域、流域、领域生态文明联动协作机制,形成中央与地方、各部门、全社会共同推进生态文明建设“一盘棋”。
  第二,建立生态文明建设融入经济、政治、文化和社会建设的常态机制。坚持“五位一体”,对经济、政治、文化、社会和生态文明进行统筹部署,真正推动生态文明建设深入融合。建议党中央、国务院滚动制定《全国生态文明建设三年行动计划》,强化党的意识形态部门和各级文化部门的生态文明宣传工作,建立生态文明全民参与机制。
  第三,完善生态文明组织体制改革。坚持资源开发管理与保护监管相对独立原则和生态系统整体保护与统一监管原则,统筹资源监管与环境保护、生态保护与污染防治,完善环境与气候、陆地与海洋、地上与地下等统筹工作,进一步调整职能,健全机构,完善制度,创新机制,全面增强生态环保统一性、权威性、高效性、执行力。
  第四,健全生态文明法治体系。将法治作为统筹协调推动生态文明建设的根本手段。制定生态文明建设促进法,开展现行法律法规生态化和不统筹不协调方面的修订。加强党内法规建设,加强中央环保督察,制定环保督察巡视、生态环境损害责任追究等方面的党内法规。加强重点领域立法,推进制(修)订资源环境类法律法规,推进经济民事法律“生态化”。加强环境司法,健全环境行政执法与环境司法衔接配合机制。
  第五,健全统一的生态文明空间管控体系。以新一轮国土空间规划为基础,统筹整合现有的主体功能区划、自然保护地体系、生态功能区划、环境功能区划、生态保护红线、自然岸线等各类生态环境空间,统筹划定落实好生态、生产、生活与生态保护红线、城镇开发边界、永久基本农田的“三区三线”空间管控边界,形成全国统一的生态环境空间管控体系。推动建立生态空间监测评估预警体系,实施严格有度的生态保护红线管控措施,实现在保护中促进开发、在开发中落实保护。
  第六,坚持制度政策推动作用,实现生态文明建设统筹推进。建立更加全面的生态文明政绩考核体系,探索建立国内生产总值(GDP)与生态系统生产总值(GEP)双评价机制。坚持“党政同责、一岗双责”,夯实各级党委政府的生态文明建设责任。强化各级人民代表大会对生态文明建设监督问责。统筹政府与市场、国家与社会的关系,形成政府主导、市场激励、社会参与的生态文明治理体系。加大资金、人才、政策支持,统筹提升地方基层、边疆少数民族和农村地区等生态文明治理能力。
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