发表日期:2020年11月09日
守住自然生态安全边界,底线在哪儿
来源:光明日报 2020年11月7日
受访人:王夏晖

  党的十八大以来,习近平总书记就加快推进生态文明建设和加强生态环境保护多次指出,必须牢固树立底线思维,让良好的生态环境造福群众、普惠民生。严守生态安全底线,构建国家生态安全体系,成为今后一段时期我国生态保护修复的核心战略任务。
  记者:什么是自然生态安全边界?如何界定?
  王夏晖:越来越多的事实证明,人与自然是生命共同体,人类改造自然的活动反过来也会深刻影响到人类自身。自然生态系统内部各要素相融相生、互为依托,某一个环节的损害都会对整体功能产生不利影响。如果生态安全风险不能及时消除,最终势必演变为经济社会发展的重大风险隐患;反之,筑牢稳定可靠的生态安全基础也将成为经济社会实现可持续发展的重要保障。
  从整体观和系统观出发,可以按照三个维度去把握守住自然生态安全边界的深刻内涵:一是守住国土空间格局的生态安全边界,就是要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则,建立国土空间开发保护制度,划定并严守生态保护红线,严格保护各类重要生态空间,促进形成科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局,给自然生态留下休养生息、自我更新的空间;二是守住生态系统功能安全边界,按照“山水林田湖草是生命共同体”的理念,用系统论的方法准确识别和消除生态安全隐患,以提高生态系统稳定性和服务功能为核心,着力提高生态系统调节和自我修复能力,祛滞化淤、固本培元,为人类提供数量更多、质量更好的生态产品;三是守住生态保护职责的安全边界,就是要在履行生态保护责任上,牢固树立防范和化解各类生态环境风险的责任意识,做到守土有责、守土尽责,以切实保障国家和区域生态安全为己任,不越雷池一步。
  记者:守住自然生态安全边界,面临哪些挑战?
  王夏晖:挑战主要表现在以下三个方面:
  一是生态空间安全边界受到挤压。生态空间包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等,是具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间。随着城镇化加快推进、基础设施大量建设和矿产资源开发强度加大,原本提供水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域受到挤占,对部分地区生态安全构成威胁。根据全国生态状况变化遥感调查评估结果,近十余年来,全国灌丛、草地等自然生态空间明显减少;“长江双肾”鄱阳湖、洞庭湖等河湖湿地面积萎缩,部分中小河流断流长度增加、周期加长;海洋自然岸线比例呈现下降态势;自然保护地空间布局仍需完善,一些受威胁的动植物物种尚未达到有效保护,生物遗传资源丧失、流失的趋势尚未根本遏制。
  二是生态系统稳定性差、功能偏低。根据第九次全国森林资源清查结果,目前我国森林覆盖率为22.96%,仍远低于全球30.70%的平均水平,且乔木纯林面积占比过高,混交林比例偏低,森林生态系统稳定性不强。草原是我国面积最大的陆地生态系统,但天然草地资源仍处于下降态势,中度和重度退化面积占1/3以上。根据水土流失和荒漠化相关监测结果,全国水土流失面积2.74亿公顷,荒漠化土地面积2.61亿公顷。此外,部分高海拔地区冰川消融问题也十分突出。总体来看,当前我国部分重要生态系统功能不强、质量不高、稳定性弱的问题显著,极易受到人类活动或气候变化的不可逆影响。
  三是保障生态安全的基础能力薄弱。我国生态保护监管仍存在法规标准缺失较多、监管机制不健全、执法能力严重不足的突出短板。其中,生态保护立法滞后,综合性法律缺失,专项法、区域法仍有诸多空白,生态保护修复和监督管理缺少统一标准;围绕保障生态安全目标的全过程、多部门统一监管链条尚未建立;同时,各地履行生态保护监管职责所必需的生态监测和生态观测能力严重不足,生态安全信息共享机制尚未建立,生态保护监管执法队伍薄弱,履行生态保护监管职责的安全边界时常失守。近年来发生的祁连山自然保护区内未批先建、秦岭北麓违建别墅、海南违规填海等多起违法违规案例说明,守住生态保护职责的安全边界仍任重道远。
  记者:如何守住自然生态安全边界,构建国家生态安全体系?
  王夏晖:守住自然生态安全边界,就是要树立底线思维,任何情况下都不突破发生重大生态安全风险的“硬杠杠”,确保重要生态系统能够提供人类所需的基本生态服务功能;在此基础上,守好自然生态安全边界,在有效防范生态安全风险的前提下,发挥自然生态对经济高质量发展、生态环境高水平保护、人民美好生活高品质缔造、社会治理体系高标准构建的助力推动作用。
  国土是生态文明建设的空间载体,是构建生态安全体系的基础依托。为此,要优化国土空间开发保护格局,守住生态空间安全边界。具体举措是:一要加快编制实施国土空间规划,划定并严守城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界,建立生态环境准入清单,突出主导功能、强化边界管控、严把准入门槛;二要实行国土空间用途管制,制定重要生态空间转用规则,建立完善生态空间转换建设用地、农业用地的用途调整监管机制;三要健全生态空间监督管理制度,常态化开展生态保护红线、自然保护地等保护成效评估考核,严厉查处、坚决遏制各类破坏自然生态的违法违规活动;四要加强对矿产资源开发、基础设施建设、农业发展等空间布局的生态安全管控,严格防控无序挤占和破坏生态空间的行为。既要在思想上遏制住盲目发展的冲动、控制住无序扩张的欲望、树立起维护生态安全的意识,也要在行动上清晰划定自然生态安全的空间边界。
  实施山水林田湖草系统保护修复,可以守住生态功能安全边界。为此,要加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系,建设全国和区域生态廊道网络,恢复重要生态空间的连通性;加快实施全国重要生态系统保护和修复重大工程,推进重点区域历史遗留矿山、损毁土地治理复垦,恢复违法侵占河道湿地、滩涂荒地等生态空间,加强自然岸线及重点入海河口湿地保护修复,消除生态安全隐患。在此基础上,逐步提高森林、草原、湿地、海洋等生态系统质量与功能;加强天然林保护与退化林保育恢复,改善林相结构;严格天然草原禁牧封育,持续推进“三化”草原治理,实行以草定畜、草畜平衡;严格管控围填海和占用自然海岸线的开发建设活动,深化湿地面积总量控制制度,保护河湖水域自然岸线和原始生境;加强北方防沙带和岩溶石漠化区的治理,实施沙化土地封禁保护;通过实施重大生态保护和修复工程增强生态产品供给能力。
  实行最严格的生态监管,可以守住生态保护职责的安全边界。首先,加强生态保护履职尽责情况监督,跟踪评估各地区、部门履行生态保护履职情况,压实生态保护的主体责任;加强与纪检监察机关、组织部门的衔接,落实党政领导干部生态破坏问题的责任追究制度。其次,建立生态破坏问题台账清单,督促全面整改;把生态损害、生态效益等指标纳入经济社会发展评价体系,使之成为保障国家和区域生态安全的重要导向和约束。最后,实行生态监管综合执法,建立生态监管信息共享机制,完善生态破坏问题线索移送程序,强化生态执法与相关执法的协调联动;加快各级生态保护执法队伍的监测预警、信息处理等综合能力建设,为实施及时有效的生态保护监管提供基础保障。
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