发表日期:2020年09月10日
孙宁:《支出责任划分改革方案》对“十四五”土壤污染防治的影响分析
来源:中国环境 2020年9月10日

  2020年5月31日国务院办公厅印发《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(以下简称《方案》)。《方案》第四部分确认包括土壤污染防治、地下水污染防治在内的相关防治活动为地方财政事权,由地方承担支出责任,中央财政通过转移支付给予支持。本文首先分析对“土壤污染防治由地方承担支出责任”这一规定的理解,重点阐述了该规定对“十四五”土壤污染防治的影响和六个方面的建议。
  一、对土壤环境责任划定的理解
  认识到土壤和地下水污染不同与大气、水体污染的差别性特点。土壤污染相比于大气、水体环境而言,总体不具有流动性(不包含大气沉降造成的不同地块之间的相互影响),其污染范围相对固定,本区域的污染总体上不对其他区域的土壤构成明显影响。地下水方面,由于迁移性和流动性总体比较缓慢,总体不具有明显的“流动”特征和“流动”后较为明显的相互影响特征。土壤和地下水污染具有上述不同于大气污染、水体污染的特征,所以在事权划分上明确提出首先为地方事权和地方财权,而《方案》中提出影响较大的重点区域大气污染防治,长江、黄河等重点流域以及重点海域、影响较大的重点区域水污染防治等事项,确认为中央与地方的共同财政事权。
  《改革方案》的核心是污染防治责任划定问题。在中央和地方的事权责任上,《改革方案》明确土壤污染防治责任为地方各级政府责任,《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称“土壤污染防治法”)明确提出了各级人民政府必须对地方土壤环境质量负责。从法律角度出发,各级地方人民政府应有清晰认识,应切实承担起土壤环境保护与风险管控的责任,不仅要将国家各项制度的要求落到实处,更好策划、组织、实施好土壤环境保护、风险管控与修复工程项目,在资金上给予充分保障。
  《改革方案》体现中央和省级在土壤污染防治资金和工程项目管理上不同的责任。中央专项转移支付不同于一般性转移支付,应照相关管理办法要求用于规定用途,做到专款专用。财政部确定分配因素、权重和计算方法并将专项资金分配到各省,国家确定专项资金使用方向、支持项目要求、资金使用总体要求;省级管理部门负责将专项转移支付资金按照一定方法分配到具体项目上,确定每个项目支持额度和预期绩效目标。这时国家层面上分配到各省的资金分配计算方法、项目储备库管理,省里层面上分配到项目的资金分配方法、绩效目标的确定就成为非常重要的核心管理手段。建立规范、合理的项目储备与入库评审管理制度、绩效目标申报和评审制度,以实现绩效目标和资金安全为导向的全过程管理制度就成为当下土壤和地下水污染防治工程项目管理的重点。
  二、对“十四五”土壤污染防治的影响和政策建议
  《改革方案》对“十四五”土壤污染防治的影响,一方面主要表现为将有利于形成以责任为导向和产业发展驱动力的土壤污染防治新局面,责任的划定和承担将成为土壤污染防治的重要前提和基础,另一方面责任体系一旦建立后,资金就成为非常重要的因素,这时以筹集更多的资金为目的,在责任的推动下将有利于土壤污染防治项目组织实施模式和投融资模式的创新,从而不断增强土壤污染修复产业发展的活力和可持续性。建议:
  加快土壤污染防治责任人认定管理办法的研究和出台。《土壤污染防治法》明确提出由生态环境部牵头组织建设用地土壤污染责任认定方法的制定。建议加快进程,在编制过程中重点细化土壤污染状况调查与责任人认定的衔接规则,建立土壤污染责任人认定与调查修复工作的衔接机制,给出存在多个土壤污染责任人时的责任划分明确原则,综合考虑责任人类型、污染贡献、是否主观故意、是否积极挽救、经济能力等因素综合确定责任份额,以合法、合理又合情的追究责任。
  “十四五”土壤污染防治规划应将在产企业土壤环境管理放到更加重要的突出位置。土壤一旦受到污染后,治理修复所需资金往往比采取污染预防措施所需要的资金高出很多,所以在产企业在生产期间履行土壤污染防治法要求的土壤污染预防制度就显得格外重要。目前地方各级管理部门对在产企业土壤环境制度落实的监管力度和成效明显不足。在产企业普遍持观望态度,自身缺乏主动性,普遍担心一旦发现污染后对生产活动不利。建议各级管理部门加大对在产企业土壤环境管理的培训与宣传力度,督促在产企业负责人充分认识到自身承担的责任,以及预防与修复活动在经济上的明显差别,帮助企业从可持续发展角度出发切实认识到土壤污染预防的责任。“十四五”各级土壤污染防治规划应将在产企业土壤环境管理要求放到重要位置,作为“十四五”重点任务进行全面设计。
  加快在产企业土壤环境管理技术方法和规范的出台。当前在产情况下风险管控和修复的技术要求不明确,缺乏相应的技术规范文件,与遗留地块风险管控与修复上的差别尚不清晰,很大程度上造成在产企业土壤环境管理责任的落实迟缓和滞后。建议国家层面上加快各项制度配套技术规范文件的研究和出台,各省结合在产企业(包括工业园区)行业类型和企业现状,大力开展不同行业、不同类型园区的土壤和地下水风险管控试点工作,总结编制技术规范性文件,重点解决不同行业风险隐患排查共性和差异的技术要求,提出在产企业土壤污染风险管控与修复的技术方法和标准,以提高制度实施的成效和预防技术水平。
  加快建立省级土壤污染防治基金。《土壤污染防治法》提出各省应建立省级土壤污染防治基金,并给出了省级基金支持的主要方向。省级基金是落实土壤污染防治责任、体现省级财政引导性作用的重要体现。当前广东、广西、甘肃等省均启动了省级基金的研究工作,虽然省级基金的建立仍面临较多的操作性问题尚未解决,但仍应加快省级基金的建立步伐,作为落实《改革方案》的重要工作内容和具体体现。
  明确鼓励大型污染场地积极探索以规划编制为龙头的全过程咨询服务模式试点。大型污染场地风险管控和修复对咨询服务提出了更高要求和挑战,需要更加统筹综合性、协调性、操作性和经济性等。未来大型污染地块的修复应首先从规划入手,对地块污染特点、修复策略设计、技术比选、土石方平衡、开发时序等问题开展总体性研究,编制治理修复总体规划,然后在总体规划的指导下,根据开发时序要求再有序开展各个子地块的详细调查和治理修复。鼓励业主单位引进综合咨询服务能力较强、社会声誉较好的咨询服务机构代表业主开展全过程的管家式服务,将除了工程实施以外的其他服务内容交给项目总管家,由总管家进行项目组织实施的全过程设计,对承担各分项任务的单位进行技术指导和技术把关。
  积极为“环境修复+开发建设”模式实施创造条件。建议将当前制约该模式发挥的一些政策瓶颈因素进行修改或调整。如目前一些管理部门提出的“净地出让”要求;如结合土地开发利用现实需求,对地块实施分区域的效果评估,在加强环境监管的情况下允许部分区域达到修复目标后可开展二次开发利用;考虑地下水修复和跟踪监测的客观周期较长,对规划用途为绿地、公园等人体健康风险相对较小的地块在加强地下水人工修复和自然衰减修复的前提下,可允许进入规划用途的工程建设,等等。明确鼓励和加强示范工程项目在修复工程设计和地块开发建设、景观规划设计、建筑设计之间的统筹和衔接,总结已有的污染修复与规划设计统筹的工程案例经验和教训,组织编制统筹设计技术指南。探索将修复工程实施与区域土地规划发展密切结合的组织实施方式,形成新的投资模式和盈利模式。积极开展区域性污染土壤集中处置中心建设的可行性研究。
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