打赢蓝天碧水净土保卫战，实施升级版“十四五”

污染防治攻坚战

——访第十三届全国人民代表大会代表、生态环境部环境规划院院长、

中国工程院院士王金南

来源：《环境保护》

2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年，是打好污染防治攻坚战的决胜之年，也是保障“十四五”规划顺利起航的奠基之年。污染防治攻坚战是党的十九大提出的我国全面建成小康社会决胜时期的“三大攻坚战”之一，要求以改善生态环境质量为核心，以解决人民群众反映强烈的大气、水、土壤污染等突出问题为重点，全面加强环境污染防治。在这个关键的时间节点，污染防治攻坚战取得了哪些成效？在2020年受新冠肺炎疫情影响的特殊情况下如何完美收官？阶段性任务完成后如何开启“十四五”污染防治的新任务？本刊专访了第十三届全国人民代表大会代表，生态环境部环境规划院院长、中国工程院院士王金南。

《环境保护》：王金南代表，您已经参加了几次两会了，每一年两会有没有带给您不一样的体会，尤其是对于公众关注的生态环保问题，从身边的其他两会代表的建议和政府的关注程度来看这几年有什么变化吗？

 王金南：我是2018年第一次当选全国人大代表。之前我也是北京市第十四届和第十五届人大代表。作为北京市人大代表，主要是为北京市生态文明建设和生态环境保护建言献策。当选全国人大代表后，视野更加宽广了，但责任也更大了。因此，每年的全国人大会议，我都尽早调查研究，收集群众意见，全力商议国是，准备代表建议。

党的十八大以来，我国的生态文明建设和生态环境保护进入了一个新的历史阶段。特别是随着2013年我国政府启动向污染宣战，相继发布了“大气十条”“水十条”和“土十条”后，大气污染防治取得了前所未有的成就。党的十九大后，我国政府又部署了污染防治攻坚战和蓝天、碧水、净土三大保卫战。这个过程全面反映在2018年以来全国两会代表委员的建议和意见中。

从三年的全国人大会议看，人大代表对污染防治攻坚战的反映基本上呈现出一个“高度关注—充分点赞—攻坚决胜”的过程。2018年，代表们非常关注《政府工作报告》提出的污染防治攻坚战，审议《政府工作报告》和讨论的过程都很热烈，也提出了许多针对如何打好污染防治攻坚战的建议，本人就提交了6个有关污染防治攻坚战的代表建议。2019年全国人大会议期间，许多代表为我国污染防治攻坚战取得的成就点赞，特别是对“大气十条”取得的蓝天幸福感非常认可，但也有一些代表对是否持续加大污染防治执法力度产生了一些疑惑。关键时刻，习近平总书记在内蒙古代表团上的重要讲话为坚定打好打赢污染防治攻坚战提供了方向、信心和定力。2020年的全国人大会议是在一个特殊时刻、特殊背景、世界瞩目下召开的，《政府工作报告》依然对污染防治攻坚战进行了全面部署。在经济缩减下行、财政收入下降的困难时期，为了确保污染防治攻坚战“后墙不倒”，中央财政绝大部分支出预算下降的同时，生态环境保护投资却从2019年的3906亿元增加到2020年的4073亿元，彰显了政府打好打赢蓝天、碧水、净土三大保卫战的决心。

《环境保护》：您3年来一直关注污染防治攻坚战，对2020年污染防治攻坚战的主要建议是什么，相较以往有了哪些新的关注点？

 王金南：3年来，我一直关注污染防治攻坚战和蓝天、碧水、净土三大保卫战，涉及攻坚战的顶层设计、减排措施、政策改革、法规制定等。2018年，我提交了关于把汾渭平原纳入国家大气污染防治重点区域、持续实施“煤改电”和“煤改气”工程、强化“散乱污”企业综合整治、建立人民环保监督员制度、建立环境政策规划费用效益分析制度和制定《生态文明建设促进法》等9个建议。2019年，我依然围绕污染防治攻坚战提交了关于实施国家碧海行动计划、煤矸石国家综合治理示范工程、制定“黄河保护法”等5项建议。

2020年是决胜全面建成小康社会、脱贫攻坚和污染防治攻坚战的收官之年，我依然围绕污染防治攻坚战建言献策，可以说没有新的关注点，就是认准污染防治攻坚战和蓝天、碧水、净土三大保卫战出谋划策，但今年着重考虑顶层设计问题，因此提交了针对2020年、“十四五”和2035年的3个建议，分别是关于圆满收官打赢污染防治攻坚战、实施升级版“十四五”污染防治攻坚战、制定《美丽中国建设行动计划》。同时，结合重大生态文明制度改革，提交了关于加快开展生态环境责任追究与生态环境损害赔偿的2个立法建议。这些建议也是结合本人过去参与污染防治攻坚战设计和实施过程的一些体会总结后提出的，希望对污染防治攻坚战收好官有所帮助。

《环境保护》：2020年的《政府工作报告》在对2019年和2020年以来的工作进行回顾时，称三大攻坚战取得关键进展，请给我们梳理一下污染防治攻坚战的进展情况。

 王金南：2017年12月，中央经济工作会议确定今后3年要重点抓好决胜全面建成小康社会的防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。2018年4月2日，习近平总书记在中央财经委员会第一次会议上，细化了污染防治攻坚战作为决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一的举措。2018年5月18日，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调坚决打好污染防治攻坚战。2018年6月16日，中共中央、国务院印发《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》，明确了打好污染防治攻坚战的时间表、路线图、任务书。2019年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上就打好污染防治攻坚战强调，坚持方向不变、力度不减，突出精准治污、科学治污、依法治污，推动生态环境质量持续好转。

自2018年起的两年多来，国家先后出台了《打赢蓝天保卫战三年行动计划》等专项行动计划和方案，各地区各部门相继发布污染防治攻坚战实施意见或行动方案，打赢蓝天保卫战，打好柴油货车污染治理、城市黑臭水体治理、渤海综合治理、长江保护修复、水源地保护、农业农村污染治理攻坚战七大标志性战役全面打响，污染防治投入力度不断加大，污染防治攻坚战取得关键性进展。

一是生态环境质量总体改善。全国地表水优良水质断面比例由2017年的67.9%增长到2019年的74.9%，劣Ⅴ类断面比例由2017年的8.3%下降至2019年的3.4%；细颗粒物（PM2.5）未达标地级及以上城市年均浓度“十三五”期间下降了23.1%。“十三五”规划中生态环境领域9项约束性指标达到或超过“十三五”规划序时进度要求，有7项提前完成。

二是有力地促进了供给侧改革加快推进。北方地区清洁取暖试点城市实现京津冀及周边地区和汾渭平原全覆盖，完成散煤治理700余万户。实现86%的煤电机组超低排放改造。建成世界最大规模的超低排放清洁煤电供应体系，7.8亿吨粗钢产能开展超低排放改造。全国清洁能源占能源消费的比重达23.1%，煤炭消费占比下降至57.7%。京津冀地区煤炭运输集疏港实现“公转铁”。累计淘汰黄标车、老旧车2400多万辆，新能源汽车产销量、保有量稳步提升。

三是解决了一批突出问题。持续实施重点区域秋冬季大气污染防治攻坚行动。推进工业炉窑、重点行业挥发性有机物治理。对重点行业按企业环保绩效水平实施差异化管控措施。全国直辖市、省会城市、计划单列市黑臭水体消除96.2%。排查长江入河排污口60292个、渤海入海排污口18886个。通过开展长江“三磷”专项排查整治，长江流域总磷超标断面个数同比下降40.7%。2.5万个建制村完成农村环境综合整治。完成农用地土壤污染状况详查。“11＋5”个城市和地区开展“无废城市”建设试点。坚定不移禁止洋垃圾入境，全国固体废物实际进口量同比减少40.4%。

《环境保护》：作为收官之年，2020年的污染防治分外受关注，因为新冠肺炎疫情，上半年的污染防治工作其实还是受到了一定的影响，那么今年应该如何做好收官工作？

 王金南：生态环境质量总体改善，污染防治攻坚战取得圆满胜利，是人民群众的共同期待，也是决胜全面建成小康社会的必然要求。当前，在各级党委政府、各部门和全社会的共同努力下，生态环境质量取得显著改善，七大标志性战役取得明显成效。但要清醒认识到，我国生态环境质量改善的成效还不稳固，部分领域距收官目标差距明显，持续改善的难度加大，与人民群众期待还有较大差距，生态文明建设和生态环境保护仍是经济社会发展的“短板”和“弱项”。现在，距离全面建成小康社会和“十三五”规划收官仅仅只剩半年时间，建议各级政府要克服新冠肺炎疫情造成的巨大困难，保持战略定力，坚持方向不变、力度不减，确保污染防治攻坚战圆满收官。

一是保持战略定力，做好污染防治，确保圆满完成攻坚战目标任务。收官之年这一重要时间节点，为污染防治攻坚战定下了清晰的目标任务和政策基调，要保持战略定力，持续加大力度，不松懈、不回头，紧盯突出问题，狠抓关键环节，确保2020年蓝天、碧水、净土保卫战深入推进，取得新的突破。蓝天保卫战作为重中之重，应统筹细颗粒物（PM2.5）和臭氧（O3）协同防治、统筹秋冬季和春夏季、统筹重点区域和城市群地区，着力抓好清洁取暖散煤替代、钢铁等行业超低排放改造、“公转铁”等工程建设，加快推进工业窑炉、重点行业挥发性有机物（VOCs）治理，确保完成优良天数比例等约束性指标任务。重污染天气应对的效果影响到全面小康社会的“成色”。建议要特别加强秋冬季重污染天气应对，构建重污染天气应对技术体系，提前研究、提前告知、提前预警、提前应对。

二是做好环保服务，统筹好疫情防控、“六稳”和“六保”。严格落实《关于统筹做好疫情防控和经济社会发展生态环保工作的指导意见》。加快推进环评审批和监督执法“两个正面清单”落地见效，扩展实行时间和覆盖范围，并与排污许可管理、重污染天气应急清单做好衔接。完善国家、地方利用外资重大项目环评台账，主动做好环评审批服务，推动重大投资项目落地实施。支持服务环境产业发展，深入推进园区环境污染第三方治理，推动一批污染治理效果好的技术成果转化落地。统筹用好监督和帮扶，深入了解企业关切，做好送政策、送资金、送技术、送服务，切实帮助企业解决污染治理实际困难。

三是坚持底线思维，注意防范和化解生态环境风险。做好常态化防控的医疗废物处理处置，加快补齐医疗废物、危险废物收集处置设施短板，显著提升医疗废物环境管理和处置应急响应能力，确保医疗废物废水环境监管和服务100%全覆盖，及时有效收集转运和处理处置100%全落实。紧盯“一废一库一品”（危险废物、尾矿库、危险化学品）等高风险领域，加大隐患排查，注意总结评估，尽量将隐患消除在未萌状态，妥善应对突发环境事件。以生态安全、生物安全、核与辐射安全等纳入国家总体安全观重点领域为重点，妥善应对统筹环境风险防范与社会风险，切实维护生态环境安全。

四是开展动态评估，做好污染防治攻坚战成效综合分析。加强月度、季度和重点问题专题分析，跟踪做好疫情对经济社会发展和污染防治攻坚战的影响分析。使用污染防治攻坚战调度平台，重点针对约束性指标和七大标志性战役重点任务加强调度，密切跟踪生态环境状况与重点任务完成情况。做好复工复产过程中经济发展、政策效果与生态环境形势综合分析，及时跟踪研判存在的问题和短板弱项，对影响攻坚战目标任务的苗头性问题要及时予以协调、引导和督导。

五是统筹谋划未来，制定升级版污染防治攻坚战方案。2020年是打好污染防治攻坚战的决胜之年，也是保障“十四五”规划顺利起航的奠基之年，美丽中国建设任重道远，生态环境保护不能有丝毫松懈。持续改善生态环境质量是“十四五”生态环境保护的主要目标，也是美丽中国建设的必然要求。因此，要长期坚持底线思维、保持战略定力，继续制定和推进打好升级版的污染防治攻坚战，针对人民群众关心的大气、水、土壤、农村、海洋等重点领域，继续制定行动计划，明确重点领域的污染防治攻坚路线，为建设天蓝水清土净地绿的美丽中国开好新篇章。

《环境保护》：您刚才说到2020年是保障“十四五”规划顺利起航的奠基之年，要“统筹谋划未来，制定升级版污染防治攻坚战方案”，请讲讲您对这个“升级版污染防治攻坚战方案”的设想。

 王金南：“十三五”时期，是我国生态环境质量改善成效最大、工作推进成效最好、得到老百姓乃至国际社会高度认可的五年。但就目前来看，我国产业结构、能源结构、运输结构还没有根本性改变，资源环境承载能力接近和达到上限、生态环境风险累积高发的局面没有根本改变，生态文明建设和生态环境保护仍是“短板”和“弱项”的局面没有根本改变。与2035年美丽中国基本建成目标相比，与世界生态环境先进水平相比，与我们自身的法律法规和环境标准要求相比，差距仍然很大。“十四五”期间是美丽中国起航奠基的五年，美丽中国建设任重道远，生态环境保护不能有丝毫松懈，要长期坚持底线思维、保持战略定力，坚持方向不变、力度不减，针对人民群众关心的前面所说的重点领域，继续实施升级版的“十四五”污染防治攻坚战行动计划，做到攻坚目标、减排路径、治污方式、政策手段、科技支撑、治理体系六个“升级”，全面推动全国生态环境质量持续改善，为2035年美丽中国目标基本实现奠定基础。

升级攻坚目标，持续改善生态环境质量。“十二五”和“十三五”的全国生态环境质量改善目标基本上是一个历史依赖型的目标，也就是根据当期环境质量现状水平来确定的基本可达目标。党的十九大确定了2035年基本实现美丽中国的建设目标，生态环境要求根本好转。因此，升级版的污染防治攻坚战，首先要在目标上升级，要着眼2035年生态环境根本好转的目标，推进“十四五”期间生态环境持续改善，“十五五”生态环境全面改善。要围绕2035年的天蓝水清土净地绿的美丽中国目标，来升级设计“十四五”污染防治攻坚战的大气、水和土壤等环境质量改善目标，持续建设美好家园。对于一些不适合我国国情乃至发达国家都很难解决的环境质量指标和标准，要加快修订和调整。

升级减排路径，继续强化布局结构调整。这些年取得的环境质量改善效果，以加强环境执法、提升治污水平、加大环境基础设施建设和整治“散乱污”企业等“治标”的措施为主，调整产业结构、优化空间布局、提高资源能源利用水平等“治本”措施还需长期推进，要大力升级推进绿色发展机制建设，将“治标”取得的成效，通过“治本”进行稳固，并进一步提升。升级版的污染减排途径要以绿色发展为主线，推进经济结构调整优化。要加快推进实施生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线、生态环境准入清单“三线一单”。要优化能源结构，提升能源清洁化利用水平，继续实施重点区域煤炭消费总量控制和北方地区散煤替代，扩大北方地区清洁取暖实施范围。要在行业内部持续推进清洁生产、循环经济、资源化利用，大力培育绿色行业。

升级治污方式，创新建立“三个治污”模式。“十四五”期间，升级版的污染防治攻坚战要创新建立精准治污、科学治污、依法治污“三个治污”模式，提升生态环境治理质量和效能。要用科学的思维、科学技术手段，遵循科学规律，解决我国面临的复杂环境问题，坚持“山水林田湖草生命共同体”理念，系统推进生态扩容与污染防治。对全国各地区、各行业、各领域的环境问题，分区施策、分类施治，突出精准治污，突出时间精准、空间精准、行业精准，提高治污效益。坚持以法律为准绳，坚持依法治国，依法治污，充分保护相关方的法律赋予的环境权益，强化执法监督，落实相关主体的环境责任。

升级政策手段，强化市场经济激励机制。我国的生态环境管理一直以指令性管控手段，也就是法规标准和行政干预为主，习惯于“运动式”执法监管方式。“十二五”和“十三五”的实践证明，一项好的经济政策所起的作用往往是基础性和根本性的，如电厂脱硫脱硝超低排放电价补贴、城镇污水处理收费政策。在社会主义市场经济条件下，应该革新和升级政策手段，更多地运用市场经济激励手段来促进污染防治。建议“十四五”污染防治攻坚战，要重点研究制定影响深度污染防治和生态保护的经济政策，如环境保护税中纳入挥发性有机物（VOCs）、总磷排放征税，建立覆盖污泥处理的全成本污水处理收费机制，重点行业超低排放改造税收优惠和折旧鼓励，促进污染场地修复与产业发展融合EOD模式，支持生态环境产品价值转化实现，把财政“211节能环保科目”调整为“211生态环境科目”，建立和扩大国家和区域绿色发展基金，引导银行业特别是政策性银行发展绿色信贷等政策。

升级科技支撑，提高污染防治效果效率。“十三五”期间，中央和地方都显著增加了污染防治攻坚战，特别是蓝天保卫战、碧水保卫战、净土保卫战以及生态保护修复的科技投入，科技在污染防治攻坚战中的支撑作用越来越彰显，地方政府和企业也尝到了“一市一策”“一河一策”“一企一策”科技支撑的甜头。同时，科技支撑也是“三个治污”的基础支撑。“十四五”期间，建议继续加大生态环境保护和污染防治攻坚科技投入，联合国家和地方以及企业科技力量，重点集成现有成熟的科技成果和技术方法，升级生态环境保护和行业企业治污技术模式，提高污染防治的效果和效率。

升级治理体系，建立多元共同治理体系。目前的生态环境治理体系主要由党委政府以及企业组成，对公众参与一直保持相对比较谨慎的态度。“十四五”期间，要改进和升级污染防治攻坚战作战方式，健全多方参与共治的行动体系。将现由党委政府主导的环境治理模式转化成党委领导、政府主导、人大监督、企业治污、司法保障、公众参与的现代环境治理体系。在坚持党的集中统一领导，实行生态环境保护“党政同责、一岗双责”的基础上，进一步深化企业主体责任，加快实施排污许可证管理，完善生产者责任延伸制度，加强企业环境治理主体责任。更好动员社会组织和公众共同参与，完善公众监督和举报反馈机制，加强舆论监督，发挥各类社会团体、环保志愿者作用。生态环境保护靠大家，社会每个群体、每个成员都要主动践行绿色简约的生活方式，积极开展垃圾分类、绿色消费、绿色出行等活动，担当生态文明建设的参与者、贡献者，而不是局外人、批评家。