利用“无废指数”定量评价“无废城市”建设成效

来源：《环境保护》2020年第8期

作者：邹权 王夏晖

摘 要

“无废城市”是建设美丽中国的细胞工程，是国家在打好污染防治攻坚战、决胜全面建成小康社会关键阶段作出的重大改革部署。按照国家推进“无废城市”总体部署，2020年“无废城市”建设需综合评估试点建设成效，系统总结试点经验，形成可复制、可推广的建设模式。我国不同试点城市之间的资源禀赋、基础条件、发展阶段以及城市功能定位等存在较大差异，有必要构建适合“无废城市”建设成效的综合量化评价方法。本文基于“无废城市”建设重点，以固废减量化和资源化利用为导向，兼顾试点城市共性与个性特征，采用必选指标和可选指标梯度差异赋值的方式，构建了量化评价指标体系。耦合应用无量纲算法和指数评分法，探索构建了“无废指数”，可用于量化横向比较产业结构同类型的不同试点城市间的建设成效。

　　国际“无废”理念发展历程

人口增加、经济发展、工业结构以及城市化进程加快等因素，促使固体废物已成为全球环境问题之一。1973年，国际上首次提出了“无废”（Zero Waste）概念，不过当时主要关注各种化学品的有效收集和回收利用。20世纪90年代末开始，“无废”理念逐渐获得城市管理者的关注，日本开始实施并持续推进循环型社会建设，依托废弃物减量化(reducing)、资源循环使用(recycling)与废弃物再生利用(reusing)等措施，逐渐成为世界上资源利用率最高的国家。当前日本每年产生的近4400万吨废物，仅有1%进入垃圾填埋场。2003年，美国旧金山确定了2020年实现“零垃圾”的愿景，即不向垃圾填埋场、焚烧厂或高温技术输送任何废物。目前旧金山市原本需要进入填埋场的垃圾，80%得到回收利用。2011年，加拿大温哥华启动最环保城市行动计划（Greenest City Action Plan），通过减少、再利用、循环、回收等方式加强废弃物综合管理，2016年城市废弃物的焚烧和填埋率仅为38%。2018年，该市发布了《无废2040年》战略计划，提出2040年实现城市“零废物”目标。新加坡将2019年定为“迈向零废弃”年，并提出可持续发展蓝图，旨在建立“零废弃国家”。联合国《2030年可持续发展议程》确认，必须在2030年之前在全球大幅度减少废物。欧盟委员会先后发布了“迈向循环经济：欧洲零废物计划”、“循环经济一揽子计划”，旨在将欧盟打造成可持续、低碳、资源高效的经济体。上述国家（地区）或国际机构的经验表明，“无废”理念引导的城市建设，有利于减少废物产生，提高废物回收率，从而促进废物源头减量化和充分资源化。

　　我国“无废城市”建设部署

据2017年全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》实施情况的报告，我国历年堆存的工业固体废物总量达600-700亿吨，且固体废物产生量呈增长态势，每年产生畜禽养殖废弃物近40亿吨、主要农作物秸秆约10亿吨、一般工业固体废物约33亿吨、工业危险废物约0.4亿吨、医疗废物约0.0135亿吨、建筑垃圾约18亿吨、大中城市生活垃圾约2亿吨。规模庞大的固体废物新增产生量和堆存保有量，若缺乏妥善管控、处理和利用，将对生态环境和人体健康构成严重威胁，并造成大量资源浪费。

我国在固体废物管理和资源化利用方面已积累了大量经验，为应对固体废物污染防治的新形势，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护，规划提出“无废城市”概念，致力于从城市整体层面深化固体废物综合管理改革，以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为指导，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，最大限度推进固体废物源头减量和资源化利用，构建固体废物填埋量降至最低的城市发展模式。2018年6月，《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出要强化固体废物污染防治，开展“无废城市”试点，推动固体废物资源化利用。同年12月，国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》，部署开展“无废城市”建设试点工作。2019年4月，生态环境部公布“11+5”“无废城市”建设试点。根据要求，2020年的总体目标是通过在试点城市深化固体废物综合管理改革，总结试点经验做法，形成可复制、可推广的“无废城市”建设模式，为我国全面推行“无废城市”建设，最终建成“无废社会”奠定坚实基础。同时要求2021年3月底前，对本地区试点总体情况、主要做法和成效、存在的问题及建议等进行评估总结，形成试点工作总结报告报送生态环境部。

　　 “无废城市”建设成效的量化评价指标体系

针对目前尚缺乏“无废城市”试点城市建设成效量化评价方法的现状，秉持全面衔接、兼顾共性与个性特征以及以减量化和资源化利用为正向主导激励的原则，基于“无废城市”建设指标体系，采用层次分析法对指标体系中的各个必选指标和可选指标进行单独赋值，研究制定了“无废城市”建设成效的量化考核指标体系（表1），致力于为2020年全国“无废城市”首批试点城市建设成效的量化评价工作提供技术支撑。遵循原则如下：

（1）全面衔接，契合“无废城市”建设指标体系。该原则主要保障“无废城市”试点城市建设工作的一致连续性，同时便于相关管理部门对试点城市建设成效的前后对照考核。本指标体系构成与“无废城市”建设指标体系全面呼应，从固体废物源头减量、固体废物资源化利用、固体废物最终处置、保障能力和群众获得感等五个方面设计，研究不同指标的量化赋值。

（2）兼顾试点城市之间的共性与个性特征，并开展均化赋值。采用对共性必选指标和可选指标体系等额并行、均化赋值的方式，鼓励试点城市在完成必选指标要求的基础上，根据自身资源禀赋、产业结构、城市定位与发展规划以及当前所处发展阶段等特征，构建符合自身的精准高效建设模式。此外，考虑到首批试点城市建设目标对必选指标的依赖程度，给予必选指标和可选指标不同权重，用于后续综合计算。

（3）以减量化和资源化利用为正向主导激励，梯度差异赋值。“无废城市”是一种先进的城市管理理念，“无废”并不是没有固体废物产生，也不意味着固体废物能完全资源化利用，而是指以新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式，“无废城市”建设的远景目标是最终实现整个城市固体废物产生量最小，资源化利用充分和处置安全。因此，本指标体系在均化赋值的基础上，侧重以减量化和资源化利用为正向主导激励，并相应给予梯度差异赋值。鼓励试点城市削减固体废物产生量，实现源头控制，或鼓励对现有技术发展水平下的固体废物产生量进行充分资源化利用，以此来实现固体废物末端填埋处置的体量。同时，指标体系着眼于可持续性发展需要，给予固体废物管理制度保障、技术保障、市场保障以及监管保障相应赋值。在整个指标体系中，给予“公众对‘无废城市’建设成效的满意程度”单一指标仅次于“工业固体废物产生强度”的赋值，凸显“无废城市”建设对全民参与的重视与客观需要，鼓励充分调动公众参与的积极性，培养全民的绿色生活方式，有利于后续全面建设“无废社会”目标的实现。

　　“无废指数”计算方法

　为支撑全国范围内不同试点城市之间的建设成效的横向比较，基于城市产业结构分类和前述构建的“无废城市”建设成效的量化评价指标体系，耦合应用无量纲算法和指数评分法，构建了以单一无量纲数值形式，明确体现“无废城市”综合建设成效的“无废指数”，其计算逻辑（图1）及步骤如下。

图1 “无废指数”计算流程

首先，构建原始指标的隶属函数，对单项三级必选指标和可选指标进行无量纲化处理，并根据量化评价指标体系的赋值权重，计算单项指标得分。考虑到不同试点城市选择不同数量的可选指标，需根据可选指标个数是否满足最低要求，以及各单项可选指标赋值相对于所选可选指标赋值总和的占比，重新分配权重，计算单项可选指标得分。其次，对上述各单项必选指标和可选指标分别加和，求得必选指标综合评价指数得分和可选指标综合评价指标指数得分。当必选指标综合评价指数得分＜80分（此评价阈值可视“11+5”试点城市的得分统计分布重新划定），或该试点城市不存在可选指标时，必选指标综合评价指数得分即最终“无废指数”得分；当必选指标综合评价指数得分≥80分时，将可选指标得分纳入计算，必选指标得分占比70%，可选指标得分占比30%，最终加和求得具有单一明确数值的“无废指数”。此外，部分试点城市采用自选指标的情况，归类于可选指标进行计算。基于“无废指数”的综合代表性与无量纲属性，可据此划分判别各“无废城市”试点建设成效的不同等级，从而实现对全国范围内产业结构同类型的试点城市的横向比较和量化排序。

结论与展望

针对目前尚缺乏“无废城市”试点建设成效量化评价方法的现状，秉持全面衔接、兼顾共性与个性特征、以及以减量化和资源化利用为正向主导激励的原则，使用层次分析法对必选指标与可选指标进行梯度差异赋值，初步构建了“无废城市”建设成效的量化评价指标体系。进一步应用无量纲算法和指数评分法，建立了“无废指数”，可用于量化横向比较产业结构同类型的不同试点城市间的建设成效。本研究致力于为2020年综合评估 “无废城市”试点建设成效，系统总结“11+5”试点城市和地区建设经验，形成可复制、可推广的建设模式，进而在全国范围内推广建设“无废社会”提供技术方法支撑。

着眼于未来“无废城市”建设，应筛选有代表性的部分“无废城市”建设试点城市开展综合量化评价实践，基于所有必选指标和可选指标、以及部分自选指标的调查统计数据，判别试点城市综合建设成效以及提升发展空间。同时，基于实际判别与理论计算的差异，反馈优化“无废城市”建设成效的量化评价指标体系的赋值，以及“无废指数”的横向比较契合程度。此外，建议探讨引入激励性环境政策评价指标，如环境税、环境污染责任保险、环境信息强制披露制度等正向激励，以及固体废物污染环境刑事案件数量等负向激励，进一步延展丰富量化评价指标体系。