《“十三五”生态环境保护规划》和《“十三五”环境影响评价改革实施方案》提出要加快构建“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”（以下简称“三线一单”），并将“三线一单”作为生态源头预防和系统管理的重要手段。目前，全国生态保护红线正在划定，以改善环境质量为核心的环境保护制度正在建立，水资源、土地资源、能源等自然资源总量与强度“双管控”已经初步建立，如何建立环境质量底线？如何完善自然资源利用上线？如何将三大红线转化为空间布局、资源开发、城镇建设、产业发展和生态环境保护的基本依据？这些已成为当前阶段生态环境保护亟待突破的重大课题，同时也是构建“三线一单”需要破解的主要问题。

“三线一单”的背景与意义。

建立“三线一单”是落实党中央国务院关于加快生态文明建设、促进绿色发展要求的重要举措。

中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》指出，树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内。2017年5月26日，习近平总书记在中央政治局第41次集体学习时强调，加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线，全方位、全地域、全过程地开展生态环境保护建设。《“十三五”生态环境保护规划》将强化源头防控、夯实绿色发展基础作为规划的首要任务，将“三线一单”作为重要手段和内容，建立源头预防体系。

建立“三线一单”是解决我国当前突出环境问题的迫切需求。

生态环境问题，归根到底就是资源过度利用、空间无序开发导致的生态功能退化和环境质量恶化。保护生态环境，要坚持预防优先，强化底线思维和空间管控。当前，我国城镇化、工业化仍在快速发展，资源能源消耗持续增长，污染物排放总量居高不下，生态环境质量总体较差，加快确立资源、环境、生态三大红线，以及依托三大红线建立生态环境分区分类管控体系，制定环境管理准入负面清单，显得尤为重要。

建立“三线一单”是提高我国生态环境保护管理水平的有效途径。

我国生态环境保护与管理面临三大不足：一是管理体制、机制和政策“碎片化”，不能形成合力，系统性不足；二是管理方式粗放，缺乏科学精准的抓手，精细化不足；三是管理手段不足，以指标和任务管理为主，缺乏空间管控手段。“三线一单”的提出与实践，为破解我国生态环境保护管理的这三大难题，提高生态环境保护系统化、精细化水平提供了有效途径。

“三线一单”的主要内容与特点。

“三线一单”的主要内容。

“三线一单”系统考虑国土空间生态环境的结构-过程-功能特点，系统评估分析生态、环境、资源的传输、影响和承载关系，衔接现有的和正在改革推进的各项制度政策，形成一套以改善环境质量为核心，将生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线落实到区域不同的环境管控单元，并建立环境准入负面清单的环境分区管控体系。“三线一单”体系包括一套覆盖全域的生态、大气、水、土壤等生态环境要素以及土地、水、煤炭等自然资源的生态环境分区体系，包括一套基于环境管控单元的环境管理准入负面清单。

“三线一单”的主要特点。

基础性：注重从生态环境系统自身的结构、过程、功能、承载等角度出发，系统开展生态环境的基础性、摸底性评价，识别自然生态环境系统的客观规律，形成生态环境保护的空间格局、环境功能、资源承载的差异性要求。

系统性：在系统评估生态环境客观规律的基础上，充分衔接生态保护红线，大气、水、土壤污染防治，资源总量强度“双控”等相关工作与制度政策，形成生态环境系统保护与精细化管理的统一平台。

空间性：强化空间落地，将生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线转化为不同区域和环境控制单元的差异化管理和准入要求。

长期性：作为区域一定时期内区域开发和生态环境保护的基础，生态保护红线只能增加不能减少、环境质量只能变好不能变差、自然资源只能增值不能贬值，环境管控要求只能提高不能降低，形成区域长期稳定的生态环境约束要求。

动态性：随着经济社会发展与生态环境保护水平提升，“三线一单”的要求应逐步完善提高，污染排放、资源利用、环保准入等要求随着环境质量改善和经济技术水平的提升及时调整完善。

构建“三线一单”的主要技术思路。

近年来，全国生态环境监测、调查、评估、管理水平在不断提升，应充分利用先进的生态环境模拟、空间分析和综合决策技术方法，构建空间分辨率较高、管控要求明确、针对性强的“三线一单”体系。

一是以生态保护红线为核心，建立生态分级管控体系。

生态保护红线是维护生态安全的最小区域范围，并不能确保区域生态系统服务功能的稳定，还需要对生态空间尤其是重点生态功能区进行保护和限制开发。因此，在充分衔接落实生态保护红线的基础上，系统识别生态空间和重点生态功能区范围，根据生态保护要求，制定生态保护要求，对影响主导生态服务功能的开发建设行为制定环境准入负面清单以进行限制。

二是强化环境质量底线的研究，依据环境质量底线建立不同区域和单元的管控要求。

与生态保护红线、资源利用上线相比，环境质量底线在内涵、界定方法方面还有待进一步深入研究、统一认识。环境质量底线至少具有三个层面的涵义，一是环境质量只能变好、不能变差；二是要保障安全，饮水安全、重污染天气、黑臭水体要控制在可控可接受范围内；三是达到标准。当前阶段，在环境质量短期内难以全面达标的情况下，环境质量底线在反退化的前提下，根据改善要求和达标要求，分阶段逐步提高。

环境质量底线应结合环境要素的区域特点以及管理特点，建立不同区域和单元的管控要求，将数量型的目标要求转化为空间性的管控要求，建立精细化的环境质量管理体系。水环境质量底线依据《水污染防治行动计划》确定的控制分区思路进一步细分控制单元，建立与水质目标、污染治理、排放控制相衔接的管控体系。大气环境结合污染源排放、大气环境功能区划以及区域传输影响等因素，建立不同区域污染防治、排放控制的管控要求。土壤环境结合土地利用、污染源分布识别污染土壤和场地环境风险，建立不同区域土壤环境安全利用管控要求。通过将环境质量底线落实到不同区域和单元，为不同区域产业准入、污染物排放控制和环境治理提供依据，压实各区域各单元负责人环境保护与治理的主体责任。

三是完善自然资源利用上线，保障生态安全与环境质量改善。

从生态安全和环境质量改善的角度，完善目前的资源能源开发总量和强度的管控制度。目前我国已经建立了最严格的水资源利用制度，实施了水资源总量与强度“双控”，并分解到各省、市、县，是水资源利用上线的初步实践。在流域尺度，还需要从流域生态环境系统保护和维护修复河流水系统生命力的角度，优化完善水资源利用上线的管控制度，保障河流水系的生态流量和生态通道。我国也建立了最严格的耕地保护和建设用地控制制度，在此基础上，要进一步考虑生态保护红线、土壤环境高风险区分布等情况，对生态保护红线比例高、环境风险高的区域加强土地资源开发管控。煤炭的消费对大气质量造成直接影响，在大气环境质量不达标、煤炭消费量大的区域，加强对煤炭消费上线的控制。同时结合自然资源资产负债表评估，对自然资源减少、质量下降、资产贬值的区域，加严资源开发管控。

四是建立环境管控单元，将生态、环境、资源的管控要求落实到环境管控单元，建立不同管控单元的环境管理及准入负面清单，实现分单元差异化、精细化管理。

根据生态保护红线、生态空间、环境质量底线、资源利用上线的分区管控要求，衔接乡镇和区县行政边界，综合划定环境管控单元，实施分类管控。东部地区人口和经济密度大，污染物排放强度大，环境监测断面点位密度高，环境管控单元尺度可以衔接乡镇尺度。西部地区地域辽阔、人口和经济活动密度低，监测断面点位少，环境管控单元尺度可以放大。各地可根据自然环境特征、人口密度、开发强度和精细化管理基础，合理确定环境管控单元的空间尺度。以综合管控单元，落实三大红线以及生态、环境、资源多个方面的差异化管控要求，制定环境管理准入负面清单，负面清单一般包括空间布局、污染物排放、资源开发利用等禁止和限制的分类准入要求。

“三线一单”的管理与应用构想。

作为战略和规划环评落地的重要抓手。

将“三线一单”作为战略和规划环评的重要依据，针对区域发展战略和“一地三域十专项”的规划开展环境影响评价，明确“三线一单”的系统要求，确保发展战略与相关规划不突破三大红线，依据“三线一单”对相关战略与规划方案进行优化调整，确保在战略和规划中落实“三线一单”的要求。

作为提高生态环境管理系统性、精细化的重要平台。

利用“三线一单”的管控平台，逐步集成污染源普查、环境调查、环境监测与应急预警体系、源解析、生态环保大数据等相关数据和管理平台，建立基于“三线一单”的智慧环保管理系统，不断充实和细化“三线一单”的数据支撑体系和分区管控要求。

作为区域差异化管理的重要依据。

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