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综合信息发表日期：2020年05月26日
黄河流域环境“告急”，是否应立法保护？
2020年5月26日，生态环境部正式启动黄河流域入河排污口大排查，拉开黄河流域排污整治序幕。
黄河是中华民族的母亲河，是我国重要的经济地带，“黄河宁，天下平”。
2020年政府工作报告首次提出，要加快落实区域发展战略，编制黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要。
推动黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，已上升为重大国家战略。
长期以来，黄河面临水资源过度开发、生态功能严重破坏、生物栖息地丧失等问题，经济社会用水和生态保护间矛盾尖锐。
2020年全国两会上，多个代表委员和民主党派中央呼吁，尽快制定“黄河保护法”，统筹黄河流域生态环境高水平保护和经济社会高质量发展。
焦点1：黄河流域生态环境有哪些突出问题？
全国人大代表、中国工程院院士、生态环境部环境规划院院长王金南长期关注长江和黄河流域保护和治理。在推动长江流域立法后，今年他建议，尽快制定“黄河保护法”。他认为，黄河流域水资源严重短缺且过度开发，生态环境用水难以保障。数据显示，黄河水资源总量不到长江的7%，人均占有量仅为全国平均水平的27%。水资源利用较为粗放，农业用水效率不高，地表水开发利用率超过80%，河流生态流量保障不足。
黄河流域部分区域环境质量差，改善难度大。黄河流域水质I-III类断面比例低于全国，劣Ⅴ类断面比例高于全国，2006-2019年汾河等支流持续重度污染。空气质量差于全国平均水平，汾渭平原、京津冀及周边地区大气污染传输通道城市重污染天气频发。
另外，流域生态系统十分脆弱，生态功能下降。四分之三以上的区域属于中度以上脆弱区。上游局部地区天然草地退化严重，退化率在60%-90%之间，水源涵养功能降低；中游水土流失严重，仍有20多万平方公里亟待治理；下游生态流量偏低，黄河三角洲自然湿地萎缩，生态功能急剧下降。
焦点2：生态环境风险高容易导致什么社会问题？
王金南说，黄河流域生态环境潜在风险高，易转化为社会风险。煤炭采选、煤化工等高耗水、高污染、高风险企业多，其中煤化工占全国80%。高风险企业沿河集中分布，导致突发环境事件时有发生。如2014年兰州市自来水苯超标事件、2017年栾川县陶湾镇龙宇钼业有限公司榆木沟尾矿库6号溢流井坍塌事件等，均在社会上产生了较大影响。
同时，该流域经济社会发展相对滞后，脱贫与生态矛盾突出。2017年，黄河流域人均地区生产总值约5.29万元，分别低于全国平均水平3.8个百分点和0.63万元，生态环境保护资金投入保障压力大。黄河上中游是我国贫困人口相对集中的区域，全国14个集中连片特困地区有5个涉及黄河流域。流域发展意愿强烈，生态环境若持续超载负重，极易形成贫困与生态环境破坏的恶性循环。
全国政协委员、洛阳师范学院校长梁留科今年提交了《关于全面实施黄河流域生态保护和高质量发展国家战略的提案》。他认为，当前黄河流域经济社会发展水平偏低，不利于生态环境保护，他建议，加快为黄河流域立法。
梁留科介绍，黄河流域中西部同东部相比存在明显差距，传统产业转型升级步伐滞后，创新能力不强，内生动力不足，全域对外开放程度低，迫切需要充分发挥各地区比较优势，因地制宜，分区分类施策，构建高质量发展的动力系统。
焦点3：为何现阶段通过立法手段保护黄河十分紧迫？
王金南说，制定“黄河保护法”是将习近平总书记的重要指示和国家重大战略部署以法律形式予以贯彻落实、转化为保护黄河的国家意志和社会行为准则的最有效措施。制定“黄河保护法”也是破解黄河流域生态保护与经济社会发展矛盾的迫切需要。
黄河流域生态环境问题因其特殊性、复杂性，既不能通过已有法律法规的一般性规定予以解决，又因为涉及地方政府、公民、法人或其他组织权利的减损或义务的增加，难以通过规划、政策、标准、管理办法等常规行政管理手段达到治本之效。解决黄河流域生态环境问题，迫切需要从流域整体性、系统性以及发展与保护的协调性出发，出台专门的法律，将国家有关法律制度与黄河的特点和实际紧密结合并使之具体化，才能从根本上解决黄河流域水资源严重短缺、生态系统十分脆弱、局部环境污染严重、生态环境安全风险高等突出生态环境问题及产生的根源。
王金南说，党中央将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，明确提出用制度保护生态环境，为黄河保护立法营造了良好政策氛围。另外，国内流域立法实践也积累了若干经验。早在1995年，国务院即颁布我国第一部流域水污染防治行政法规《淮河流域水污染防治暂行条例》（2011年修订），对总量控制、企业准入、治污设施建设等作出规定。2011年实施的《太湖流域管理条例》明确了太湖流域管理应当遵循的原则，强化了太湖流域管理机构和地方人民政府以及相关部门的职责，重点对饮用水安全、水污染防治、水域岸线保护等作了规定。目前，全国人大常委会已经把《长江保护法》列入本届人大立法计划，去年12月23日，十三届全国人大常委会第十五次会议首次审议《长江保护法（草案）》。这些流域立法实践可为制定“黄河保护法”提供良好的借鉴。
焦点4：“黄河保护法”应包括哪些制度设计？
王金南认为，考虑到环境保护法、水污染防治法、水法等法律已作出了详尽的一般性规定，“黄河保护法”不必再重复这些规定，重点是按照目标导向和问题导向，以严格保护黄河流域生态环境、协调经济发展与生态环境保护的关系、推动高质量发展为主要目标，针对黄河流域特殊问题提出相应的措施。
“黄河保护法”的主要制度设计应该包括流域国土空间管控、生态环境总体规划、水资源节约集约利用、环境污染综合防治、生态保护修复与治理、生态安全风险防范、绿色发展推进、流域综合协调管理等制度。
其中，考虑到黄河流域在我国生态安全格局中的重要性和生态脆弱性，首要任务是加强空间管控，明确生产、生活、生态空间开发管制界限。因此，建议将“三线一单”制度上升到法律层面，明确作为国土空间规划的基础和底线。同时，在多年的水污染防治实践中形成的“流域-控制单元-水功能区”分区管理体系也建议纳入本法。
其次，按照《生态文明体制改革总体方案》关于建立空间规划体系的要求，结合近年来编制实施城市环境总体规划的实践经验，建议将编制实施黄河流域生态环境保护总体规划作为法定要求，由生态环境部门会同自然资源、发展改革、水利、林草等部门共同编制，对流域空间布局管控、生态安全格局构建、环境质量改善、产业发展引导等内容作出长远的系统谋划。
王金南说，在广为关注的该流域污染综合防治方面，可以参考《长江保护法（草案）》等关于环境污染综合防治的内容设计，统筹水、大气、土壤、生态等要素，结合黄河实际，提出更为细化、针对性更强的污染防治要求，包括汾河、总排干等污染较重河流的产业准入与淘汰要求、总量控制、污水处理、畜禽养殖污染防治等，汾渭平原、京津冀及周边地区大气污染传输通道城市大气污染防治强化措施等。
生态保护修复方面，参考野生动物保护法、水土保持法、防沙治沙法等法律法规一般性要求，对黄河流域涉及的青藏高原生态屏障、黄土高原-川滇生态屏障、北方防沙带，以及黄土高原、甘南湿地、若尔盖湿地、三江源、祁连山、秦巴山地、阴山北麓草原等7个国家重点生态功能区，黄河三角洲及河滩区域等重要生态空间明确差异化的保护修复与治理要求。
焦点5：如何推动黄河流域绿色发展？
王金南说，针对黄河流域产业结构偏重，高耗水、高污染企业多，资源环境容量严重超载等特点，吸纳《长江保护法（草案）》中关于推进绿色发展的有效做法，结合循环经济促进法、清洁生产促进法等法律法规一般性规定，明确推动黄河流域绿色发展的有关制度，包括以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的刚性约束发展机制，以水资源利用效率为导向的产业发展机制等。
他建议，按照《生态文明体制改革总体方案》“按流域设置环境监管和行政执法机构试点”“统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法”等要求，借鉴国内外关于流域综合管理的理论和实践，建立黄河流域统筹协调、系统高效的协同保护制度。具体包括：借鉴《淮河流域水污染防治条例》《长江保护法（草案）》协调机制，建议由国务院成立黄河流域统筹协调机制，协调解决事关黄河流域生态保护和高质量发展的重大问题；建立流域内各省级行政区之间在水资源分配、水污染防治等方面的联动机制；建立流域内各级党委、政府保护黄河的目标责任制和考核评价制度；完善信息公开和公众参与制度等。
梁留科认为，黄河流域应严格落实以水定需制度，规范流域产业布局与主体功能相匹配，倒逼产业结构调整和产业升级转型，要引导中心城市、城市群发挥辐射带动作用，使兰州西宁城市群、黄河“几”字湾都市圈、西安郑州国家中心城市、济南青岛城市群等高质量发展，推动形成郑洛西黄河高质量发展隆起带，走出富有黄河地域特色的高质量发展之路。
他还建议，设立黄河保护和发展科研专项，着力突破一批关键共性技术和“卡脖子”技术。在河南布局建设黄河实验室，集中力量开展黄河流域生态保护和高质量发展的基础性、前瞻性、战略性技术研究和攻关，为黄河治理保护提供系统、全面的科学技术和决策支撑。
亮点
多个民主党派关注黄河流域治理
新京报记者梳理发现，八个民主党派中，至少有五个民主党派中央提交了关于黄河保护和治理的提案，内容涉及黄河流域上层制度设计、水土治理、湿地保护、流域空间管控以及完善市场机制等内容。
民盟中央在《关于加强黄河流域与河道创新治理，消除下游“地上悬河”威胁的提案》中指出，目前，黄河下游“地上悬河”长达800公里，河床平均高出背河地面4-6米，郑州以下河道河床高于两岸地面达10米以上，其中新乡市河段高于地面20米。应进一步加强对黄河水土流失与河道水沙运行机理等的科学认识，提出变革性对策与技术，消除“地上悬河”及其水灾威胁。
民建中央《关于在黄河滩区有序开发中高度重视湿地保护的提案》建议，研究制定“黄河保护法”，尽快组织编制黄河下游滩区综合治理和高质量发展规划。实施更加精准的生态补偿机制，对候鸟迁飞路线上的重要湿地，因野生动物保护造成损失的给予补偿，以科教与环保产业发展带动湿地保护。
民进中央在《关于加快推进黄河流域上中游地区水环境综合治理的提案》中提出了六大建议，包括加强基础设施建设、提高水环境保障能力、逐步提升信息化管理水平以及加大项目资金支持力度等。
农工党在提案中建议，抓紧制定“黄河保护法”，以法治方式确立流域空间管控、环境总体规划、水资源管理、污染防治、生态保护与修复、环境和安全风险防范、流域综合管理等制度。其次，可以参照长江经济带模式，在国家层面建立强有力的协调机制，由国家发改委牵头，尽快编制《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，并纳入国家“十四五”规划。另外，加强科学研究，加大黄河污染治理与环境执法力度，系统科学布局新兴产业，加快联动发展步伐。
九三学社中央目前有两份提案关于黄河流域保护和治理。其提到，由中央财政牵头，联合九省区筹资成立绿色发展基金，并引导各方面资本进入基金，基金实施第三方独立运营，重点支持上中游生态环境修复治理。强化绿色税收、绿色信贷、绿色金融、生态环境损害赔偿制度等政策落地。推行与土地、红色旅游等资源的组合开发模式，以经营性收益反哺生态环保公益性投入。
九三学社中央另一份提案关注黄河金三角区域文物保护与区域旅游协调发展。其认为，晋陕豫黄河金三角区域文物保护与旅游发展缺乏协调发展机制，严重制约了以文物保护促进区域旅游业的蓬勃发展。建议由国家发改委牵头，联合国家文物局、文化旅游部，抓住国家“十四五”规划的历史机遇，推动该区域文物保护利用和旅游业高质量发展，为整个区域乃至国家跨区域合作统筹协调发展探索新路径。
背景
今年以来黄河流域多省份摸底入河排污口
去年9月，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。新中国成立以来黄河治理取得巨大成就，同时也要清醒看到，黄河一直体弱多病，水患频繁，当前黄河流域仍存在一些突出困难和问题。
新京报记者曾专访生态环境部黄河流域生态环境监督管理局副局长连煜。他谈到，黄河水资源开发已突破警戒线，近30年间黄河鱼类种群数量减少约一半，濒危保护鱼类资源减少超六成，强化流域生态环境监督和推进制度建设迫在眉睫。
他建议，应推进“黄河法”等法律法规与标准建设，试点研究和推动流域生态补偿制度。今年将全力推进流域入河排污口的专项检查与管控管理，黄河流域将迎来最严监管。
机构改革后，我国设立黄河流域生态环境监督管理局，作为生态环境部派出机构，主要负责流域生态环境监管和行政执法相关工作。这意味着，黄河流域管理机制再次理顺。
生态环境部新闻发言人刘友宾曾表示，环境部将从多方面推进黄河流域生态环境治理，促进全流域高质量发展，包括加强黄河生态保护治理顶层设计，研究起草《黄河生态保护治理总体工作方案》等。另外，加强生态环境保护督察和监督执法，将黄河生态破坏和环境污染问题作为第二轮中央生态环境保护督察的重要内容。
今年以来，多个黄河流域省份启动入河排污口检查，此举也将逐步摸清黄河流域环境问题底数。
(转自新京报)
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