“土十条”为土壤环境保护提供了顶层设计

中国网

“中国访谈·世界对话”，欢迎您的收看！继“大气十条”、“水十条”之后，国务院又于5月31日印发了《土壤污染防治行动计划》。《计划》不仅提出防治硬措施，要求重点防治土壤污染，加强生态保护和修复，还给出了任务时间表：到2020年全国土壤污染加重趋势得到初步遏制。我国土地污染如何防治，这样的重任能够完成吗？今天，中国网《中国访谈》邀请了环境保护部环境规划院环境政策部副主任董战峰和广大网友进行交流。

欢迎董主任，我们知道“土壤十条”正式颁布了，您认为“土十条”对整个环境保护有什么意义？

董战峰:

这一次“土十条”的出台具有非常重要的意义，一方面回应了社会各界对土壤保护的殷切期待，第二个体现了党中央国务院对土壤保护的高度重视，有一个非常大的决心，坚决向土壤污染宣战。

经过多年的发展，我们的经济成就全球瞩目，体量全球第二。多年的发展整体上讲还是粗放型的发展模式，同时在土壤方面也产生了很多的环境问题，这次“土十条”的出台，是对国家环境保护要求的回应。

总体上看，这么多年土壤环保工作很多还处于起步阶段，我们做了很多，但是跟土壤环境保护的需求来讲有很大的差距。这次“土十条”的出台对土壤环境保护有着统筹谋划的意义，对我们将来中长期的土壤保护的目标、重点、任务、机制保障、能力等等，都有系统的规划、系统的谋划。我想应该讲，“土十条”的出台对国家土壤环境保护工作提供了非常清晰的中长期路线图，为国家下一步更好地推进土壤环境保护工作提供了很好的顶层设计。

中国网:

说起来意义重大。说到土壤污染，并不像空气污染、水污染那么明显好认，所以请您先给大家介绍一下，所谓土壤污染，主要表现为哪些形式？主要污染物是什么？污染物的主要来源是什么？工业污染、农业污染和生活污染造成的土壤污染问题分别有什么样的特点？

董战峰:

土壤污染就是污染物通过不同的途径——从空气或者水进入到土壤以后，污染物污染的水平如果达到了一定的程度，对农产品的质量、对老百姓的人身安全就会造成危害，这个土壤就被污染了。这是一个界定，就像主持人刚才讲的，土壤污染确实跟水污染、空气污染不太一样。土壤污染有很多特定性、隐蔽性、复合性、交叉性、累积性、不可逆性等等，从直观的角度来讲有非常重要的差别，就是隐蔽性。不像水和空气污染，大家容易看得见、摸得着。水污染很严重的话，像城市的水体就是黑臭，老百姓就知道污染得非常厉害。PM2.5浓度水平高的话，老百姓也知道空气质量差。但是土壤污染很难看到，一般要通过一定的研究，一系列的生物化学方法来监测它的水平才能了解。所以我想它们确实有很大的差异，这个差异决定了我们对土壤污染进行防治的技术方法、管理手段还是有差别的。

董战峰:

说到主要污染的来源，就有很多了，水污染也好，土壤污染也好，大气污染也好，包括很多固体废弃物的排放，一些港口船舶设施的油污污染，放射性辐射污染，都会对土壤造成污染型的危害，它的来源是非常广的。水污染有各种水体污染物、有机污染物、重金属等等，可以通过企业的排放行为到达土地上，造成污染。空气污染主要是磷氧化物、氮氧化物通过沉降的方式进到土壤中。像固体废弃物的污染物，也是通过排放（进入土壤）。当然，不同类型的污染物危害程度不一样，有工业固废，还有医疗废弃物、城市垃圾等等，危险废弃物排放到土壤里危害就比较大了。另外还有放射性污染，主要是核辐射。咱们都知道，可能浓度水平很低，但是影响非常大，也是非常深远。从土壤污染的来源来讲是非常多样的，主要是土壤是很多污染物排放的一个载体。

污染物的类型也非常多，一般分有机性污染物和无机性污染物，这是我们讲土壤污染的时候常用的分类方法。无机物污染物，像很多地方发生的重金属污染，造成的环境污染事故，带来了很大的损失。像铅、汞、铬、锌等污染物，属于无机污染物。还有有机污染物，特别是大家知道的，农药在使用过程中很多时候造成的就是有机污染物的污染。像以前使用的滴滴涕，有的网友还知道这个，很早了，当然现在不用了。实际上这些有机污染物在环境中存在的时间非常长，也是很不容易被自然界消纳掉的，影响非常深远。

中国网:

因为污染具有一定的隐蔽性，所以公众对土壤污染的敏感程度远不如对空气污染和水污染，是否可以说，整个社会对土壤污染的重视程度也是不够的？这样一种现象背后的原因是怎样的？您认为土壤污染会带来什么样的危害呢？

董战峰:

对土壤污染的重视，我想这个问题我们可能要从发展的眼光、历史的眼光来讲。以前可能我们主要的精力还是放在优先发展经济上，我们更多地关注怎么样解决温饱的问题、吃饱穿暖的问题，所以我们对土壤的保护可能有重视，但是重视不够。这么多年的快速发展，特别是产业结构上主要以工业、重化工为主，这种结构这么多年，对土壤的环境压力大，由于我们的一些土壤污染防控工作没跟上，导致了土壤环境问题的产生，我想这有一个过程，有一个阶段。

现在到了一个新的发展阶段，中国的GDP快到1万美元了，大家收入多了，荷包鼓了，我们要更加关注我们喝的水、呼吸的空气还有周边土壤的安全、食品的安全、土地对人身健康的影响等等，这中间可能有个阶段性的诉求。所以我想我们对土壤环境保护工作还要以发展的眼光来看，经过这么多年的发展，确实我们由不够重视，到逐渐重视，到高度重视，有这么一个变化的趋势或者说一个过程。我们现在也做了不少的事情，从立法建制，从出台重金属的污染防治规划，包括相关污染的政策要求等等，出台了很多。但是我想，这跟我们现在需要的程度、需求来讲还有很大的差距，下一步还有很多工作要推动。这也是咱们前面讲的为什么“土十条”这么系统，这么全面，从中长期对我们有一个规划的主要原因。

中国网:

请董主任介绍一下土壤污染究竟会带来什么样的危害？

董战峰:

土壤污染直接关系食品的安全，直接关系到居住的环境，跟我们的健康息息相关。食品对我们的健康都有直接影响，但是这个影响的途径不太一样。土壤对食品的安全，比如说农药的使用进入到土壤以后，通过迁移转化进入到食品里，人食用后——因为人处于食物链的顶层，就会富集到人体中，所以农药的滥用也会影响人的身体健康，到一定程度就会有疾病的产生。

对于工业和住宅用地来说，如果土壤污染水平很高，会通过一系列的途径，比如说水的问题等等，进入到我们的人体，从而带来一系列的危害。这两年这方面的问题爆发得特别多，特别是一些重金属的污染问题，我想都是跟这个紧密相关的。所以我们对土壤问题的预防还是要整体性地，从各种渠道上避免进入到我们的接触环境。

董战峰:

咱们国家土壤污染分布区域的特征比较典型，总体上南方重于北方的污染水平，长三角、珠三角，还有东北老工业基地，这么多年的工业发展，这些地区的污染水平就比较高一些，这个问题比较突出一些。

从重金属来讲，西南和沿海地区相对来讲污染得比较厉害一些，最严重的四种主要的污染物镉、汞、铅、砷，它的含量从西北向东南，还有东北向西南，有浓度水平升高的趋势。

中国网:

《行动计划》的开头就说到，“当前，我国土壤环境总体状况堪忧，部分地区污染较为严重”。您能不能给大家一点具体的形象的介绍，我国土壤污染到底严重到什么程度？土壤污染分布的情况又是怎样的？

董战峰:

确实，现在我国土壤环境总体状况不容乐观，不仅是在整体上非常严重，而且在一些地区情况也特别严重，而且（现在）进入了土壤污染事故的高发期。我们可以从最近国家环保部和国土资源部两部委联合开展的土壤污染状况调查的数据看到。比如说，咱们国家土壤总超标率是16.1%，调查的这些点位重污染点位比例是1.1%，耕地、林地、草地、未利用地污染水平实际上都非常高。特别是耕地，它的土壤污染点位超标率达到了19.4%，林地、草地、未利用地，它们的土壤点位超标率都在10%左右，这是一个数字。

第二个数字，从土壤的污染类型来看，咱们前面也说了，土壤的无机污染很多是集中在重金属的污染，它的程度还是比较严重的。从无机物污染来讲，像铬、锌、铅、镍等等的超标率都很多，我们可以看一看调查公报，无机性污染物超标问题也是不容忽视的。

另外还有有机污染物调查重点关注的三类，像666，化学名字叫六氯环己烷，还有滴滴涕，污染超标率是0.5%、1.9%。从重金属的污染来讲，镉污染特别厉害，在中国沿海、西南地区可能它的增长超过了50%。确实总体形势不容乐观。

中国网:

《行动计划》第一条说要开展土壤污染调查，掌握土壤环境质量状况。据您所知，我们对土壤污染的“家底”掌握到什么样的程度？今后要做到《行动计划》中要求的摸清家底，还需要做哪些工作？

董战峰:

实际上，咱们对土壤污染状况的摸底，这个工作之前是开展过的，基本上有关的部门结合它的部门事权分工做了一些工作，比如说国土部、农业部，包括最近国土部、环保部联合开展的土壤环境调查。每个部门做的工作跟每个部委的事权是紧密结合在一起的，并不是对污染物总体进行全面的了解。比如说，国土调查主要是从国土资源规划利用角度来做的。咱们的农业部开展的调查主要是关注农产品质量，我想这跟定位是有关系的。最近的一个工作，就是国土部和环保部两个部委开展的全国污染调查，时间是2005年—2013年，对全国调查的范围达到了630万平方公里。对整个农地、工业用地的不同污染类型都有监测布点考虑，有了这样一个摸底。

但是整个工作跟咱们今后的土壤环境保护的要求来讲还是有很大差距的，比如说“土十条”要求我们要根据土地的不同污染类型分类施策，分类管控。之前很多调查摸底工作对土壤环境实施精细化的管理，包括很多政策落地、标准的实施还是不够的。所以，下一阶段可能还要进一步开展土地的污染防治水平的详查，这也是在“土十条”里明确提出来的一项非常基础、非常重要的任务要求。

董战峰:

要开展这个详查工作，我想咱们还有很多工作要做。比如说，第一，土壤污染的监测布点。首先，我们监测点位的合理性，它的精度要求我们必须达到，这样才能有利于我们更全面、客观地了解土壤污染的水平。这里面包括不同类型的农业用地、林地、草地，还有不同类型的建设用地的监测布点。通过布点，我们要建全国性的土壤环境质量监测网络，通过这个工作不仅进行摸底，而且持续工作，能对整个土壤环境质量的变化有一个动态持续的跟踪，有利于今后土壤环境保护工作的持续开展。

第二，部门之间要大力配合，之前做的很多调查工作基本都是部门性的，有一定的部门需求导向考虑，我想后面可能还需要统筹考虑、系统整合，需要有关部门一起努力，共同开展土壤环境保护详查工作，把底摸好，要有一些协调统筹的机制在里面，争取大家分头落实责任分工，一起把工作推进好。

第三，土壤的调查数据我们采集获取到了以后，为了更好地支持我们的管理工作，为了更好地让老百姓、社会各界了解这些信息，可能一个很重要的工作就是怎么样能够有效地把这些数据和信息更好地让老百姓、社会各界知道，这里面还要做一些工作。比如说，我们要建立土壤环境质量监测的数据平台、数据网络，甚至一些大数据，这个系统调查的一些数据，一些重点的土壤污染的风险源的信息，包括一些科研的、基于科学认知的信息，都能系统地整合到我们这个数据平台里面去。这样才能让更多的人，不仅是管理部门，也包括企业界、NGO、老百姓，都能够很好地获取，更方便地获取这个信息，大家一起参与到土壤环境保护工作中来。

中国网:

其实对任何污染物，无非就是两个方面：一是防，二是治。我们先说防。《行动计划》对预防土地污染提出了哪些措施？您认为哪些比较有新意，更有意义？

董战峰:

确实，咱们的“土十条”对土壤污染防治还是“防”字当头，预防优先。先不讲其他方面，我们从经济成本考虑，一般来说，防治工作投入——一旦造成土壤污染，以后再修复、治理，把它恢复到以前的水平，很多很难恢复，比如说重金属污染，从成本的角度来讲比例非常大。对一些国家的土壤污染预防与治理成本分析发现，很多时候修复成本是防治成本的几十倍、上百倍，从经济成本效益来讲也要先突出预防。这也是“土十条”里面我们一个基本的思路。

具体到用哪些措施，还是有很多手段的。比如说我们宏观上要加强立法，进一步完善土壤标准，加强制度标准的制定，在空间的布局上、在准入上、在清单上、在严格的环境管理上……，实际上都有一系列的要求，这个要求就是突出了“防”的理念。

具体到一些亮点或者一些做法比较有特色的，我想可能还是有不少的，比如说土壤在使用上要突出它的分类的非用途调控。这是什么意思？比如说对农用地来说，可能有的地方还比较好，我们要优先保护好；在有些地方可能非常差了，那怎么要求？可能我们就不允许他再种植一些作物，有严格的要求。好的地区在农药化肥使用上都有严格的要求，这样努力使土壤的质量不退化，不再发生恶化，差的就是不对人体健康造成影响。建筑方面也有这方面的要求，有的考虑到健康因素，要严格管控，不允许你做开发。有的经济水平上可以，允许你做一些开发，开发的时候你要修复，达到土壤环境质量标准水平上才可以进行开发。根据不同的土地类型、不同污染水平，有分类调控的管理手段，我想这就是一个很好的防治手段。

另外就是在规划的源头上考虑，怎么样把土壤环境保护的要求、标准纳到里面去。相对之前这可能还是很大的调整，以前我们重视，但是怎么样把土壤环境保护方面的管控要求纳入到土地的开发利用规划里去，纳入到园区的规划里去，我想还是不够。这一次就把它明确了，而且作为一个非常重要的方面提出来了，我想也算是预防上很好的措施。

中国网:

刚刚您提到了，我们摸清家底的工作是各部门、各部委分门别类进行的，这里就有机制问题。我国的土地管理涉及到国土资源部、建设部、农业部、工信部、国家林业局及环保部等多个部门的合作，如何建立一个责任明确、协调共管的管理机制，您觉得《行动计划》给出了满意的答案吗？

董战峰:

《行动计划》对这方面有充分考虑，就是要建立纵向、横向两条线的责任分工机制。什么意思呢？就是土壤环境保护工作涉及到不同的部门，刚才主持人您也提到了。这里面不同部门的责任、事权分工到底是怎么样的一定要明确，要建立事权的责任分担，细化下一步的工作，这是一个。第二个，不同部门之间怎么样更好地协作、联动，包括开展一些预警，特别是在一些大区域尺度上的问题，可能要有很好的协作、联动机制，有实打实的机制在那里，不是我们搞个联席的形式，要有个有效的机制。这也是环境保护的特征决定的，需要管理上有这么一个模式。

其次，咱们有个上下（关系），中央到地方有试点分工，土壤的问题不可能中央全都大包大揽，地方上也是。地方按照新修订的《环保法》的明确规定，就是地方政府要对环境质量负总责，包括了土壤环境质量、土壤环境保护，这里面要明确地方的环境质量责任。

“土十条”里面对怎么样明确责任，怎么样抓好责任，实际上都是有明确要求的。咱们对土壤环境保护的目标有明确的规定，比如说2020年对农用地、建设用地安全利用率提出了明确的要求，落到地方才能真正落地实施。落到地方以后到时候要分解，分年度或者周期，到2020年每个地方，省、市要达到什么程度，我要对你进行考核，如果你达不到要求，就有相应的责任机制，要追责。

我想一定要有整体设计在里面，“土十条”现在也确实对这个有明确的要求。这样我们既有机制在这里，又有责任追究、明确的目标导向，都在这里，这样就更有利于咱们从体制机制上、部门协调上、中央的分工协调上，把我们土壤保护工作方方面面的要求落地，落到每一个部门，这样的话才能保障“土十条”的顺利实施。

中国网:

刚刚我们一直在说“防”，说完了防，我们再说“治”。众所周知，土壤中的重金属污染几乎是无法清除的，许多有机污染物也需要较长的时间才能降解，因此土壤污染治理难度大。那么这个“难”具体体现在哪些地方？

董战峰:

确实，土壤的污染相对水、气的污染来讲治理难度是非常大的。一个是给土壤污染的来源、污染原因往往非常复杂。有的污染物一旦进入到土壤以后，可能非常难以修复，更不用谈恢复原状了，这是土壤污染本身的特征决定的。第二个是土壤污染的机理非常复杂，往往是多因素，有物理的、化学的、生物学的，整个迁移转化过程从机理上来说还是很复杂的，这是第二个难。第三个难，修复治理的投入一般来讲非常大。大家经常讲一个问题，就是“土十条”实施以后能多大程度解决土壤的问题？有的讲几千亿，有的讲上万亿。我国土壤污染严重的形势，不仅有现在很重要的存量问题，还有将来面临的压力和挑战的增量问题，不是几个万亿能解决的，可能都是十万亿水平才能解决。我想资金的问题、投入大的问题也是非常有难度的，需要我们管理部门做一些管理政策、机制方面的创新，怎么样能把方方面面的投资主动性调动起来。

中国网:

说到要解决这些污染，可能就会涉及到治理经费的问题。那么您认为《行动计划》提出了解决办法吗？《行动计划》对明确污染治理与修复主体方面做了详细阐述，这对我们解决治理污染的资金来源问题能起到多大作用呢？

董战峰:

我想“土十条”对这一块还是有充分考虑的，土壤环境保护工作难度确实大，要做好，就一定要责任明确，要保障资金投入。实际上，以前土壤问题就是因为事权分工不明确，企业、政府主体不明确，很多时候造成防控措施、一些工作不是很有效，而且很多时候不仅没有效率，也没有公平。比如说很多是企业造成的污染，是政府财政解决的，这也是不公平的。当然有很多时候我们还是从其他方面考虑的，比如说社会安定、老百姓的安全等等。

无论怎么样讲，我们一定要把不同主体的责任分工理顺，一定要明确界定，这样才有利于工作更好地开展，包括我们讲投入怎么解决，可能都要从这方面去考虑。

说到投入费用的问题，我想“土十条”里面首先提到的，还是要重视加大政府的财政投入。政府的财政投入最起码在当前一段时间内还是处于主导地位。特别是《行动计划》里提出来做试点，都需要政府财力解决。这里面我们国家已经有了重金属污染治理的专项资金，属于财政资金的投入，很多地方根据地方环境保护要求也有地方的财力投入。

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