◆王东 赵越 徐敏 张涛

改善水环境质量、保障水环境安全，是我国长期以来水污染防治工作的核心目标和根本出发点。《环境保护法》和《水污染防治法》均要求地方政府对本行政区域的（水）环境质量负责。自“九五”以来开始编制实施的《重点流域水污染防治规划》，也具体提出了在某一时间段要达到水质改善要求的水体清单。《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”）以改善水环境质量为核心，突出强调了水环境质量目标管理。

水环境质量目标管理以水环境质量达标为出发点统筹谋划各项工作，以是否达到目标要求作为判断各项工作成效的标准和问责的主要依据，突出质量目标的刚性约束作用。“水十条”中，明确提出4项举措以推进质量目标管理进程。

首先，明确各类水体水质保护目标，逐一排查达标状况。目前，我国水污染物排放总量超出水环境承载能力，江河湖海透支严重、不堪重负，具体表现为饮用水安全受到威胁，丧失功能（劣于Ⅴ类）的水体大量存在，城市水体黑臭现象十分突出。为此，“水十条”分阶段提出我国水生态环境改善的宏观要求和具体目标指标。

水环境质量目标管理要求各区域水质目标必须满足“水十条”的宏观目标指标，并与“两个一百年”的奋斗目标相契合，重点保障公众的环境权益。水质目标确定时，要充分考虑水环境质量的现状和环境功能需求，兼顾必要性和可达性，避免出现有些地区什么都不做就能完成目标任务，有些地区怎么做都完不成目标任务的极端情况。通过水体排查，遵循治理与保护并重的原则，对已达标水体继续实施保护，确保其质量不退化；对未达标水体实施治理，确保其质量有效改善。

其次，制定达标方案，落实治污任务。随着主要污染物总量减排等一系列行之有效的政策制度落实、深化，我国水体中主要污染物浓度下降，对污染物排放实施精细化管理的充分、必要条件兼备。其基础是分区体系的完善。而“水十条”也将研究建立流域水生态环境功能分区管理体系作为一项重点任务。经过自“九五”开始近20年的探索，形成了由流域—控制区—控制单元组成的三级分区体系，其在水环境管理中的作用日趋加强。以水质断面为关键节点，统筹考虑水体自然汇水特征和行政区边界确定控制单元范围，精准确定对断面水质产生影响的行政主体。在控制单元内部建立企事业单位排污与断面水质间的输入响应关系，为达标方案的制定创造前提条件。

达标方案的制定实施，应突出措施的综合性和任务的落地性。在思路上，控源减污仍是首要措施。要以企事业单位废水稳定达标排放为前提，根据水环境质量改善需求及水污染治理的技术经济可行性，逐个对排污单位提出污染物削减要求。节水及再生水利用是第二项重要措施。要通过工业、农业、生活全方位节水及非常规水源的开发使用，提高水资源重复利用率，控制用水总量，进而削减废水排放量，以此减轻排污负荷。生态拦截及深度处理为第三项措施。要通过人工湿地等措施进一步减少进入水体的污染物。增加生态流量为第四项措施。要通过水利设施的优化调度，在时间、空间两个维度进行水的有效配置，进一步强化水的环境属性，增加环境容量。前三项措施针对污染物排放，意在做小分子，第四项措施针对载体，意在做大分母，如此分子、分母兼顾，促进水环境质量有效改善。控制单元所在区域，可根据本地区资源特征及水环境问题特点进行措施优化。

第三，以信息公开推进公众参与。“水十条”要求，自2016年起，达标方案要向社会公布，维护公众知情权，同时，促进公众全过程参与。通过信息公开，可将水质现状、达标方案内容、治理任务时限等信息置于公众监督之下。同时，可将公众满意程度作为衡量地方政府治理成果的重要依据。此外，应加大宣传教育力度，引导公众积极参与水环境保护，使公众既当裁判员，又当运动员。

第四，强化水质目标考核及责任追究。地方政府作为水环境质量的责任主体，在实施达标方案的同时，应制定实施应急预案，针对枯水期等容易引起水质超标的时段，实施排污大户限产、限排等强化措施。上级环保部门应对水质不达标或公众反映强烈的地区实施挂牌督办，以提高地方政府的重视程度，进而加快达标方案的实施进度。必要时要使用区域限批这一“杀手锏”，促进地方提升环境准入门槛，优化产业结构。

国外的实践表明，经济结构调整和效率提高是在发展中解决环境问题的根本。应明确政府、企业、社会在水污染防治工作中的角色，以源头严防、过程严控、后果严惩达到规范企事业单位排污行为的目的。美国、欧盟、日本等发达国家和地区从大规模治污到环境质量明显改善的时间跨度约为二三十年。我国在多年持续治污减排基础上，通过水环境质量目标管理的深化实施，水环境质量改善前景可期。

作者单位：环境保护部环境规划院