什么是城市环境总体规划？ 

　　探索编制城市环境总体规划是《国家环境保护“十二五”规划》确定的一项重要工作，也是环境保护部积极推进的一项基本制度。环境保护部部长周生贤在2012年第七次全国环境保护工作会议的讲话中，提出“积极开展城市生态和环境保护总体规划前期研究与编制工作”。2012年4月13日，全国环保规划财务会议提出“要积极开展城市环境总体规划编制试点工作”。

　　根据国务院印发的《国家环境保护“十二五”规划》、《大气污染防治行动计划》等重要文件，环境保护部分3批启动了30个城市开展环境总体规划的编制试点工作。

　　截至2014年12月底，前两批试点的24个试点城市环境总规编制工作均已启动，部分城市取得阶段性成果，宜昌、平潭率先通过专家论证。中国环境规划院作为主要技术单位，承担环境总规的技术方法研究，牵头承担了宜昌、福州、广州、威海、贵阳、平潭、烟台、伊春、北海、乌鲁木齐、铜陵等试点城市环境总规编制工作，研究形成了较为完善的规划内容体系框架，开创了以城市环境功能提升、环境空间分级管控为核心的环境总体规划技术方法体系，在环境总规研究编制理论、技术、方法和实践等多方面取得重要突破。

　　“维护和改善宜昌重要环境功能，支撑而不是限制城市更好发展，支撑城市生态文明建设，这是城市环境总体规划始终坚持的一个目标。围绕这一目标，建立起环境空间管控体系，让保护更加充分安全、让发展更加集约高效，解决城市发展与生态环境空间冲突、环境资源空间‘错配’等实际问题。这一思路在首批试点城市宜昌的环境总规编制过程中，得到了很好的实践。”在不久前举行的《宜昌市环境总体规划(2013-2030年)》(以下简称《宜昌环境总规》)专家评审会上，中国环境规划院副院长吴舜泽如是评价。

　　这份9章、36节，包含生态、水、大气3个红线清单附表的规划，“突破了基于多要素敏感性、重要性、脆弱性多级别分析评价等环境空间管控技术难题，开创了以城市环境功能识别提升、环境空间分级管控为核心的环境总体规划技术方法体系，进行了多规融合的技术探索与实践。”专家评审意见认为，规划在环境总规研究编制理论、技术、方法和实践等方面达到国际先进水平。

　　2015年1月8日-9日，湖北省宜昌市第五届人民代表大会常务委员会召开第二十三次会议，审议了《宜昌市人民政府关于提请审议<宜昌市环境总体规划(2013-2030年)>的议案》。会议决定，批准《宜昌环境总规》，由市人民政府组织实施。

　　“为什么要人大审批呢?就是要确立环境总规的基础性地位，保证环境总规的权威性、严肃性，解决地方环境保护规划朝令夕改、被动挨打的问题。”宜昌市环境保护局局长刘彦才说，通过人大决议的方式，是解决当前阶段环境总规法律依据和法律效力不足问题的有效途径。

　　长期以来，我国城市环境规划缺乏空间引导和管控、环境资源破碎化管理、规划缺乏法律效力，难以对城镇化发展进行科学引导和合理约束，导致环境资源超载和布局性环境问题日益成为城镇化健康发展的重大制约。而《宜昌环境总规》以城市环境功能提升为目标，以环境空间管控为抓手，对城市长远发展、空间布局和环境资源利用做出引导性、控制性安排，并通过人大审议批准的方式，确立环境总规的法律效力。这是城市环境规划的一次成功探索和尝试。

《宜昌环境总规》探索了从污染防治型规划向功能提升型规划转变，从任务指标型规划向空间管控型规划转变，从末端治理型规划向前端引导型规划转变，从分散“碎片化”的规划向系统综合平台型的规划转变。吴舜泽强调，“瞄准环境功能提升、注重空间落地，强化承载力综合系统管理，是制定城市环境总体规划的导向。”

　　环境功能维护是基本宗旨

　　坚守、维护、改善、提升城市的环境功能，是城市发展基础和环境保护的宗旨，也是环境总规底线和核心目标。

　　城市不能孤立存在，城市的环境功能识别与定位，要着眼大尺度区域、长周期的发展历程、多城市的比较、多领域和要素的综合分析，在宏观视野中合理界定。吴舜泽介绍说，他们研究了宜昌市的环境及经济区位条件，在宜昌市长周期发展历程中，分析了宜昌市工业化、城镇化的发展阶段，及生态环境演变历程与形势;横向比较分析了宜昌市与长江沿岸同等城市、省域副中心城市等17个城市的环境经济竞争力。从国家、长江流域、湖北省域3个尺度，提出了全国生态文明建设示范区、国家重要水源区、重要资源库、长江重要调节区和湖北生态屏障区等“四区一库”五大功能定位，这是宜昌市未来城市发展需要维护的基本功能和重要目标。为了保障上述功能，规划设置了总体目标及2020年、2030年分阶段规划目标，制定了四大领域、25项指标，其中底线指标17项。

“城市环境保护不是被动服从于经济发展，而应该从前端就发挥参与综合决策作用，一个基本的原则，就是城市建设与经济发展，不能损害城市重要的环境功能。”城市环境功能维护，与城市自然环境格局、环境资源格局和城市建设、产业布局息息相关，城市经济社会发展要与环境相协调，就需要尊重环境客观规律，这个规律既包括城市区域的生态格局、环境系统的传输影响格局，也包括环境资源的承载能力和空间分布。

　　环境空间管控是基本手段

　　“在宜昌环境规划中，我们遇到两个棘手的难题。”吴舜泽说，宜昌地形和气候特征决定了“风往西吹、水往东流”的自然规律，也存在水、土、气、矿资源“空间错配”的自然格局。受上述自然条件的限制，宜昌城市发展面临两大突出难题：一是磷矿产业发展与总磷污染、水源地保护的结构性难题，二是东部工业园区集中布局与大气环境污染的布局性难题。这些难题决定了宜昌市在哪些地方适合发展、哪些地方需要严格保护的问题上，不能简单“一刀切”。

　　经过规划组近两年的反复探索，《宜昌环境总规》建立起以环境系统空间解析和精细化管理为核心的技术路线。通过对生态、水、大气环境系统的分类评估，建立起分类管理、三级管控的生态保护红线体系，实施源头引导、精准管控，破解了宜昌这两大环境难题，既可维护生态环境安全，又能合理利用环境资源，支撑宜昌市城市和产业的可持续发展。

　　宜昌的规划首次系统构建了基于水、大气环境系统重要性、敏感性、脆弱性评价的分级管理的生态保护红线体系。综合利用RS(遥感)和GIS手段，采用了30米分辨率遥感数据按照有关规范评价识别生态功能红线，结合城市各类保护区域分布，构建能衔接、能落地的生态功能红线。30米数字高程模型也在宜昌规划中首次应用。通过这一模型详细解析全域水系，划分2572个子流域，逐一开展水环境重要性、敏感性、脆弱性评价和水资源、水环境容量、水质分析，污染源落地，评价识别水环境质量红线区，实现了水环境精细化管理落地。系统运用中尺度大气模型、划分2362个3公里网格详细模拟区域空气流场特征、评价识别大气环境质量红线等前沿技术方法，开展高时空分辨率(基于3公里网格、逐小时的时间频率)的气象场模拟和大气环境影响模拟，为空间管控与精细化管理提供了技术保证。

　　吴舜泽告诉记者，在研究方法上，《宜昌环境总规》探索利用了一系列水、大气环境系统解析模拟模型，RS/GIS(遥感/地理信息系统)等各种模型、方法，成为规划的主要研究工具。“这些技术、模型的实践应用，将为其他城市今后环境总体规划的制定积累经验”。

此外，宜昌规划对当地环境资源承载力进行了评估，确立资源利用上限。据课题组介绍，宜昌规划对水环境、大气环境容量以及土地资源、水资源的承载现状进行了系统评价，以市域及区县为单元，明确提出了宜昌市水资源、土地资源、水环境及大气环境承载上线，制定配套的环境资源承载力监测预警政策机制，并提出了保障资源环境永续利用的任务及措施。

　　多规融合协同实施是基本方向

　　“城市环境总体规划具有基础性、战略性、先导性和综合性，应该作为环境保护参与城市发展综合决策的平台，与主体功能区规划、城市总体规划、土地利用总体规划同属城市基础性规划。”吴舜泽表示，规划的范围包括城市和乡村在内的全部市域范围，规划期应着眼中长期。

　　宜昌规划在制定过程中充分体现了“多规衔接、多规融合”的理念。吴舜泽告诉记者，《宜昌环境总规》与国家主体功能区规划、全国生态功能区划、全国生态脆弱区规划、湖北省主体功能区规划、湖北省城镇体系规划、宜昌市城市总体规划、宜昌市土地利用总体规划、宜昌市矿产资源开发规划、宜昌新区规划等规划进行了充分衔接，尤其在生态保护红线落地方面，与各类规划的功能定位、空间布局、落地管控、管理制度等进行了系统衔接，确保规划协同实施。

　　“衔接有多个方面和层次。”吴舜泽介绍说，一是规划体系的衔接，城市层面应该是各类总体规划有机衔接融合最重要的平台。二是各类规划的功能定位与空间管控要衔接，宜昌规划确定的生态环境红线为城市总体规划、土地利用总体规划划分禁止建设区、限制建设区，明确功能区定位提供依据。三是规划数据平台衔接。建设环境总体规划实施管理信息平台，技术层面上与其他规划在基础数据底图、分区分类技术标准、空间数据库加以规范整合，搭建多规融合的技术平台，将规划要求落实到市域国土空间上。

　　此外，宜昌规划还提出要创新环境管理机制，提升环境公共服务水平。一是制定以生态保护红线为核心的环境空间管控政策;二是建立以水、气容量和水、土资源为基础的环境资源承载力监测预警管理机制;三是制定多层次、分类型的生态补偿政策;四是制定分阶段提升环境公共服务水平的区域协调发展政策等。

　　宜昌市委、市政府高度重视环境保护，将环境保护提升到“绿色决定生死”的层面，先后7次组织环境总规的研究汇报会，将环境总规作为支撑、促进、优化宜昌市建设现代化特大生态城市的重要基础，作为推动宜昌市科学发展的重要内容。“将环境功能保护、环保优先、生态文明、环境经济协调发展等一系列理念，通过规划技术和政策创新，形成城市党委、政府可以操作的抓手，形成各部门各区县可以共享参照的平台，形成政府、企业、社会共同遵守的规则。”吴舜泽觉得，这是环境总规的最重要贡献和突破。

　　2015年1月9日，《宜昌环境总规》通过市人大常委会批准，会议将《环境总规》特点概括为：坚守了一个目标，即维护和改善宜昌重要环境功能，支撑而不是限制城市更好发展，支撑城市生态文明建设;建立了一个格局，即划分城市生态保护空间和集约发展空间，让保护更充分，让发展更高效;破解了两个难题，即化解磷矿产业发展与水环境保护矛盾，工业园区布局与城市大气环境影响矛盾;划定了3条红线，即生态功能红线、环境质量红线、资源开发红线；建立了环境空间管控平台，实现了环境落地管控，支撑精细化管理，参与多规融合。

　　更多的城市环境总体规划，或将以此为蓝本，探索一种新的规划方法与管理方法。