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发表日期：2022年08月04日
重磅：首个生态领域环境损害鉴定评估技术文件发布
为进一步完善生态环境损害鉴定评估技术体系，规范涉及森林的生态环境损害鉴定评估工作，生态环境部会同国家林业和草原局印发了《生态环境损害鉴定评估技术指南 森林（试行）》。该指南是首个生态领域损害鉴定评估的规范性技术文件。指南的印发标志着我国生态环境损害评估技术标准体系的进一步完善，在解决生态领域损害赔偿方面具有重要意义。指南牵头编制单位生态环境部环境规划院首席科学家於方研究员对指南涉及的相关问题，进行了解读。
1、《生态环境损害鉴定评估技术指南 森林（试行）》印发的重要意义？
印发《生态环境损害鉴定评估技术指南 森林（试行）》（以下简称《森林指南》）的重要意义表现在三个方面：
一是贯彻落实《中华人民共和国民法典》等法律法规和相关政策文件的重要举措。《民法典》第一千二百三十四条和一千二百三十五条规定，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人承担修复或者赔偿责任。《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《管理规定》）第十三条提出，生态环境部会同自然资源部、国家林草局等相关部门负责指导生态环境损害的调查、鉴定评估、修复方案编制、修复效果评估等业务工作。制定发布《生态环境损害鉴定评估技术指南 森林（试行）》（以下简称《森林指南》），对森林生态环境损害的调查、鉴定评估、修复方案编制和修复效果评估进行详细规定，是依法追究修复或者赔偿责任，落实相关法律法规、政策文件的重要举措。
二是满足了实践中科学评估森林生态环境损害的迫切需求。从近年的生态环境损害赔偿和环境公益诉讼实践来看，涉及生态破坏的案件数量逐年增加，其中一半以上为森林破坏案件，毁林开垦、非法占用林地等情况时有发生，森林生态环境损害成为当前生态环境损害案件审判的一个热点和难点问题。此次《森林指南》的印发，可以为生态环境损害赔偿磋商、环境公益诉讼和生态环境案件审理工作的顺利开展提供支撑和依据。
三是填补了生态专门领域损害鉴定评估技术标准的空白。《生态环境损害赔偿制度改革方案》明确规定：“国家建立健全统一的生态环境损害鉴定评估技术标准体系。”。《管理规定》规定“生态环境部负责制定生态环境损害鉴定评估技术总纲和关键技术环节、基本生态环境要素、基础方法等基础性技术标准。”。2020年12月生态环境部联合市场监管总局发布了《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲和技术环节 第1部分：总纲》（以下简称《总纲》）等6项国家标准，逐步构建了生态环境损害鉴定评估技术标准体系，然而，森林、湿地等生态领域专项技术标准尚属空白。经过多年努力，生态环境部会同国家林业和草原局联合印发《森林指南》，对于进一步完善生态环境损害鉴定评估技术标准体系具有重要意义。
2、《生态环境损害鉴定评估技术指南 森林（试行）》在《总纲》的基础上，对哪些方面进行了细化？
一是在损害调查和基线确认方面，《森林指南》增加了涉及森林损害评估的植被、野生动物、生态服务功能以及恢复成本的调查指标和具体方法。此外，提出了同时结合历史数据和对照区数据两种方法进行基线确认。
二是在恢复目标设置、技术选取和方案设计方面，《森林指南》除了以基线水平为主要恢复目标外，同时考虑了森林生态系统的可恢复性，优化了恢复目标的制定原则，增加了对于生长条件严重受损、难以恢复到基线水平的受损森林的恢复目标确定方法。引用了森林植被生态恢复及抚育相关技术标准和规范文件，用于指导具体的森林生态恢复。规定了对于实施异位恢复的，其恢复方案的制定应当符合区域土地利用总体规划和林地保护利用、造林绿化等专项规划。
三是在生态环境损害价值量化方面，《森林指南》规定了森林生态环境损害价值量化的一般原则，对于可恢复的，采用恢复费用法进行计算，指南9.2节详细说明了森林生态恢复费用的计算方法；对于不可恢复的，采用支付意愿法、旅行费用法、生态服务功能评估法等进行计算，明确了不同方法的适用范围和优先序。对于损害前森林主要生态服务功能为物种栖息地的，推荐首先采用陈述支付意愿法进行损失评估，当支付意愿法不可行时，推荐采用物种保育法进行损失评估；对于损害前森林主要生态服务功能为旅游和休闲娱乐的，规定根据实际情况采用旅行费用法或陈述支付意愿法对生态系统的文化服务功能损失进行调查评估；对于损害前森林的主要生态服务功能为涵养水源、土壤保持或防风固沙等调节服务功能的，附录C推荐了每项功能的价值量评估方法，以替代工程成本法为主。此外，《森林指南》还给出了针对古树名木的损害价值评估方法。
3、实践中森林生态环境损害的表现形式很多，《生态环境损害鉴定评估技术指南 森林（试行）》是否提出有针对性的评估方法？
《生态环境损害鉴定评估技术指南 森林（试行）》在遵循《总纲》的总体技术框架的基础上，结合实际工作中经常出现的森林生态环境损害情况提出了有针对性的评估方法。
一是对于小规模林地，可以开展简易调查评估，主要调查受损区域和对照区域林木的类型、受损林木数量（或密度和面积）、受损程度、林木资源价值等；二是对于直接查获的非法砍伐的植物资源和非法捕获的动物资源，在其基线水平无法获取的情况下，直接进行植物或动物资源损害价值评估。对于涉及到重点保护物种的，规定了相应的生态环境损害调整系数；三是对于涉及自然保护地和重点保护物种受损的生态恢复费用，采用差异化的调整系数，体现了区别于一般森林生态系统的价值；四是对于生态服务功能损害价值量化，规定了当受损森林面积小于30公顷时，仅根据其功能计算涵养水源、土壤保持、防风固沙等功能中的1-2种；五是规定当评估区面积小于单个样方调查面积，不涉及古树或国家保护物种时，可以不进行生态服务功能损害计算。
4、《生态环境损害鉴定评估技术指南 森林（试行）》中的生态环境损害评估与生态产品价值核算有什么异同？
两者的适用领域、核算范围和评估方法存在一定差异：
（1）适用领域和评估尺度不同：《森林指南》适用于具体生态环境损害案件的生态环境损害评估，评估的是生态服务功能破坏产生的负效益，服务于生态环境恢复方案的实施和损害赔偿数额的确定，评估范围一般为微观尺度，小到几个平米，大到几千公顷；生态产品价值核算主要服务于宏观区域或流域尺度生态系统为经济生产和人类生活所提供惠益的评估。
（2）核算理论和评估方法不同：生态环境损害评估基于强可持续发展的自然资本核算理论开展，该方法的核心思想是受损害的生态环境资源和生物多样性必须得到等量修复或恢复，确保生态系统服务功能不降低，这种方法重在环境资源基本损害和期间损害实物量的评估以及基于实物量评估的基本和补偿性环境修复或生态恢复方案的实施和恢复费用的测算，当对类似栖息地或资源的修复或恢复措施不可行或难以实施时再进行环境资源损害价值评估。目前生态环境部牵头印发的生态环境损害鉴定评估系列标准都遵循这个思路编制，以恢复方案的制定和恢复费用的评估为主；当恢复不可行的时候，采用生态服务功能价值量化方法计算。
生态产品价值核算基于弱可持续发展的自然资本核算理论开展，该方法的核心思想是通过量化生态系统和生物多样性为人类提供的供给、调节和文化服务产生的惠益，计算得出生态系统为人类提供的生态产品价值，通常采用替代成本法来评估。
（3）核算范围和核算对象不同：生态环境损害评估重点关注自然生态、环境资源的实物量，把生态环境资源作为整体来评估，一般不对供给、调节和文化服务功能分别进行评估；此外，生态环境损害评估既关注流量也关注存量，其中，流量与《森林指南》中的期间损害、补偿性恢复相对应，存量与《森林指南》中的基本恢复相对应。生态产品价值核算主要核算生态系统服务流量。
综上，生态环境损害的评估范围大于生态产品价值核算范围，《森林指南》和《总纲》系列标准推荐的计算方法以恢复费用法为主，以环境价值评估法、生态产品核算方法为辅，现有生态环境损害评估推荐标准中包括了生态产品价值核算方法。
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