发表日期:2020年08月31日
王夏晖等:我国土壤污染防治总体进展与新时期推进思路
来源:《中华环境》 2020年第6期

  党的十九大报告明确提出,要强化土壤污染管控和修复。2018年,在全国生态环境保护大会上,习近平总书记强调,要全面落实土壤污染防治行动计划,强化土壤污染管控和修复,有效防范风险,让老百姓吃得放心、住得安心。习近平生态文明思想和习近平总书记关于土壤污染防治的系列重要指示,为做好新时代土壤生态环境保护工作提供了强大的思想指引和根本遵循。
  自2016年《土壤污染防治行动计划》(简称《土十条》)实施以来,围绕保障农产品质量安全和人居环境安全,国家颁布实施《土壤污染防治法》,组织开展全国土壤污染状况调查,推动建立各级土壤环境风险管控体系,土壤污染防治工作取得明显进展,土壤环境管理“四梁八柱”制度体系基本建立。但由于我国土壤污染防治工作起步较晚,各项工作基础较弱,土壤污染风险管控形势依然严峻。为打赢净土保卫战,助力美丽中国建设,需要在新时期生态环境保护总体战略思想指引下,系统总结土壤污染防治进展,找出差距和短板,明确未来一段时期土壤污染防治重点方向。
  我国土壤污染防治总体进展
  近年来,土壤污染防治已经成为国民经济和社会发展重要内容,将其纳入污染防治三大攻坚战和粮食安全省长责任制目标考核,并将土壤环境指标作为美丽中国建设评估指标体系的重要内容。各地区、各部门深入贯彻党中央、国务院关于加强土壤污染防治的决策部署,以保障农产品质量和人居环境安全为底线,坚持预防为主、保护优先、风险管控,全面打响净土保卫战,土壤污染防治各项工作稳步推进。
  土壤环境法律法规和标准体系建立健全。基本建立了“一法两标三部令”土壤污染防治法规标准体系,尤其是《土壤污染防治法》颁布实施,填补了我国土壤污染防治领域专项法律空白。修订《农药管理条例》,制订污染地块、农用地、工矿用地土壤环境管理办法等部门规章,制修订农用地土壤污染风险管控、建设用地土壤污染风险管控、农用污泥中污染物控制、肥料中有毒有害物质限量要求等标准,修订发布《建设用地土壤污染状况调查技术导则》《农用地土壤环境质量类别划分技术指南》等技术规范性文件。印发实施《建设用地土壤污染状况调查、风险评估、风险管控及修复效果评估报告评审指南》和土壤环境影响评价相关技术导则。按照《土十条》要求,在较短时间内,基本建立了我国土壤环境法规标准体系,成为各地、各部门实施土壤污染防治的基础依据。
  土壤污染基础调查和信息共建共享有序推进。开展全国性土壤污染状况详查工作,基本摸清我国农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响,开展重点行业企业用地土壤污染状况调查,完成了阶段成果。初步建成国家土壤环境监测网,基本实现所有土壤类型、县域和主要农产品产地全覆盖。部署应用全国土壤环境信息管理平台,生态环境部、自然资源部、农业农村部等相关部委的土壤环境数据资源实现共享。
  工农城土壤污染源头防控不断强化。目前,各地均已建立土壤污染重点监管单位名录,涉及万余家企业,17个省份、138个县在矿产资源开发活动集中区实行重点污染物特别排放限值。指导各地更新完善全口径涉重金属重点行业企业清单,组织各地开展涉镉等重金属重点行业企业排查整治。非正规垃圾堆放点、工业固体废物堆存场所等整治工作按计划推进。积极开展化肥、农药使用量零增长行动,推动废弃农膜和农药包装废弃物回收处置。源头防控工作的加强,为有效管控土壤环境风险提供了基本前提条件。
  土地资源利用的环境安全保障体系日益完善。农业农村部组织召开全国受污染耕地安全利用现场推进暨联合攻关会议,会同生态环境部印发《关于进一步做好受污染耕地安全利用工作的通知》,对耕地土壤污染防治进行部署,指导各地推进耕地质量类别划定和受污染耕地安全利用工作,出台《轻中度污染耕地安全利用与治理修复推荐技术名录(2019年版)》,指导各地落实安全利用技术措施。在建设用地准入管理方面,各地基本建立污染地块再开发利用准入管理机制,省会城市建立了污染地块名录。严格落实《土壤污染防治法》要求,绝大部分省份已建立建设用地土壤污染风险管控和修复名录。相关部门结合推进城镇人口密集区危险化学品生产企业搬迁改造,推动依法开展腾退土地土壤污染监管工作。污染地块再开发利用不当导致的人居环境安全事件基本消除。
  先行先试取得一大批典型经验和模式。有序推进浙江台州、湖北黄石、湖南常德、广东韶关、广西河池、贵州铜仁、雄安新区七个国家土壤污染综合防治先行区建设。台州市探索形成医化、电镀行业“四架空”模式,总结出污染土壤风险管控与修复典型经验,相关案例入选美丽中国先锋榜。常德市持续推进石门雄黄矿砷污染治理等土壤污染治理修复和风险管控项目。河池市将脱贫攻坚与土壤污染治理和特色农产品产业发展相结合,大力推进重点地区受污染耕地安全利用。贵州铜仁万山特区敖寨乡探索利用受污染耕地空间发展食用菌,取得较好效果,对当地贫困人口脱贫也发挥了积极作用。国家土壤污染治理与修复技术应用试点按计划实施,初步形成一批建设用地土壤污染风险管控与治理修复、受污染农用地土壤安全利用典型技术模式。
  分工负责联合实施的工作机制趋于完善。国家层面建立了11个部门组成的全国土壤污染防治部际协调小组,定期研究解决土壤污染防治重大问题。生态环境部联合发展改革委等12个部门印发《土壤污染防治行动计划实施情况评估考核规定(试行)》,发挥评估考核指挥棒作用,加快推动各地土壤污染防治有关任务落地实施。建立土壤污染防治资金保障机制,中央财政设立土壤防治专项资金,支持土壤污染状况调查、风险管控与修复等工作,部分省份设立省级污染防治专项资金。财政部会同有关部门印发《土壤污染防治基金管理办法》,指导各地建立省级土壤污染防治基金。科技部设立国家重点研发计划“场地土壤污染成因与治理技术”专项,逐步提升土壤污染防治科技支撑能力。
  总体来看,《土十条》实施以来,按照“打基础、建体系、防风险、守底线”的总体思路,紧密围绕保障农产品质量安全和人居环境安全,我国土壤污染防治体系从无到有,地方实践有序推进,为“十四五”时期深化土壤污染防治奠定了较好基础。但随着我国经济由高速增长阶段向高质量发展阶段转变,通过城市“退二进三”、人口密集区危险化学品生产企业搬迁改造、落后产能淘汰等发现的污染地块增多,加之各类污染物排放量仍较高、历史遗留污染问题逐步显现、土壤污染风险管控和治理技术体系尚不完善等因素,土壤污染防治形势依然严峻。
  新时期推进土壤污染防治思路探讨
  未来一段时期,是深入贯彻习近平生态文明思想、全面启动美丽中国建设、推动实现第二个百年目标的重要五年,是我国开启第二个百年奋斗目标的起步期和奠基期,也是持续深入实施《土十条》和贯彻落实《土壤污染防治法》的关键五年,具有重要的历史与战略意义。为更好的推进净土保卫战,坚持精准治土、科学治土、依法治土,推动土壤污染防治治理体系和治理能力现代化,助力美丽中国建设,建议着重在五个方面加大土壤污染防治推进力度:
  一是持续健全土壤污染防治法规标准体系,推进“依法治土”。根据新时期土壤污染防治工作特点和需求,进一步完善《土壤污染防治法》配套政策和标准规范,健全土壤污染防治联动监管机制,研究制定土壤污染责任认定办法、土壤生态环境损害赔偿办法等规章,建立健全“依法治土”的制度体系,强化法律法规和制度约束。开展土壤污染防治基金运行模式探索,建立多元化资金筹措机制。研究制定扶持土壤污染治理与修复产业发展相关指导意见,规范从业单位活动。建立适合我国国情的土壤污染绿色可持续风险管控制度,制定绿色可持续风险管控效果评估指标体系和方法。
  二是加快提升土壤环境治理能力现代化水平,补齐“最弱短板”。监管能力是土壤环境管理体系中最薄弱环节。应充分发挥土壤污染防治目标责任制和考核评价机制作用,进一步压实属地政府责任,推动土壤环境监管、监测、执法能力建设,加强土壤环境监管机构、人员队伍和执法能力建设,提高专业化水平和软硬件条件,建立监管人员培训和土壤污染防治宣传体系。将土壤环境监管执法作为环境治理体系和治理能力现代化建设的重要内容,全面提升各级土壤环境监管能力,配备无人机、手持式土壤重金属和有机污染物快速检测仪等装备。定期开展土壤环境执法专项培训,加快大数据、区块链、人工智能等信息化手段在土壤环境监管领域的全面应用。
  三是强化土壤污染源头防控综合成效,实行“精准治土”。开展重点区域土壤污染成因排查,查明土壤污染成因,追溯污染源头,实施污染源整治,切断污染物进入土壤途径。以农用地土壤详查成果和土壤环境质量类别划分为基础,进一步查明农用地污染成因,针对污染来源和途径,采取针对性、精准性措施。建立完善在产企业污染隐患排查和自行监测制度,督促指导企业严格实处,持续有效防止有毒有害物质渗漏、流失、扬散而污染土壤。加强重点行业企业和园区周边土壤环境监测,建立土壤污染风险监测预警机制。
  四是实行建设用地全生命周期管理,实现“土尽其用”。建立建设用地全生命周期档案,将地块生产活动信息以及地块调查评估、风险评估、管控和修复效果评估报告等信息,纳入建设用地全生命周期档案,为建设用地地块建档立卡,为每个污染地块建立“身份证”。规范建设用地土壤污染风险管控和修复名录建立、管理、退出等流程管理,建立各部门土壤污染防治责任清单。加强与国土空间规划基础数据库的空间匹配,指导有条件地区探索建立利用卫星遥感、在线视频等形式进行污染地块开发利用监控机制。探索建立工业产业调整、退城入园等过程中的土壤污染预防和再开发利用监管机制,实现企业规划布局、退出、调查评估、风险管控与修复、再开发利用准入等全过程有效监管。针对大型污染地块,结合城市规划和景观设计、市政工程管理、再开发利用,探索形成不同土地利用模式下的风险管控与修复技术、管理、工程评估等综合管控模式。
  五是实施农用地分类管理和科学防控,实现“永续利用”。借鉴“河长制”“湖长制”工作经验,探索建立“田长制”制度,由各级党政领导牵头,负责行政区域内农用地土壤污染防治。结合农业生产活动,建立优先保护类耕地保护措施清单和周边禁入产业清单。依据农用地质量类别划定成果,探索建立超筛选值耕地农产品种植正负面清单,对种植正面清单内农作物的地块,采取临田检测等管控风险;对种植负面清单内农作物的地块,采取定期监测、收获物安全处置等措施。制定不同区域、不同作物类型、不同种植方式的农用地安全利用技术规范。对已实现安全利用的受污染耕地,从农产品临田检测、超标粮食处置机制、农产品安全追溯体系等方面加强管理,确保安全利用效果稳定可持续。
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