以生态环境保护督察推动土壤污染防责任有效落实

Promoting the Effective Implementation of the Responsibility of Soil Pollution Prevention and Control Through the Supervision of Eco-environmental Protection

来源：《环境保护》杂志

王夏晖、 刘瑞平、 孟玲珑

摘 要  生态环境保护督察是推动解决区域突出生态环境问题、促进地方树立新发展理念、推动经济高质量发展的重要手段。随着《土壤污染防治行动计划》《土壤污染防治法》相继实施，我国土壤污染防治工作有序推进，但由于工作基础薄弱、地域差异较大、污染成因复杂，土壤污染防治形势依然严峻。文章提出应以生态环境保护督察为重要抓手，推动土壤污染防治法相关制度全面落实，加快重点区域、重点领域、重点行业突出土壤环境问题逐步有效解决，为美丽中国建设奠定坚实的土壤环境安全基础。

关键词  生态环境保护督察 ；土壤污染问题 ；“土十条”；土壤污染防治法

开展中央生态环境保护督察， 是党中央为推动生态文明建设、加强生态环境保护而采取的一项重大改革举措和重大制度安排。中央生态环境保护督察开展以来的实践证明，督察工作不仅推动地方解决了一批突出的生态环境问题，也在促进地方树立新发展理念、推动经济社会可持续发展方面发挥了重要作用。2019年6月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央生态环境保护督察工作规定》，这是生态环境保护领域的第一部党内法规，具有里程碑意义。土壤是生态系统的重要组成部分，关系农产品质量安全和人民群众身体健康，土壤环境是生态环境保护督察的重要内容。以生态环境保护督察推动土壤污染防治责任有效落实，成为逐步解决突出土壤环境问题、推动经济社会实现根本转型发展的重大举措。

推动党中央关于土壤污染防治决策部署的全面贯彻

习近平总书记高度重视中央生态环境保护督察工作，亲自倡导并推动这一重大改革举措，要求坚决打好污染防治攻坚战，以解决突出生态环境问题、改善生态环境质量、推动经济高质量发展为重点，夯实生态文明建设和生态环境保护政治责任，推动生态环境保护督察向纵深发展。将土壤污染防治纳入中央生态环境保护督察的重要内容，是推动落实习近平总书记关于土壤污染防治指示要求、贯彻党中央关于土壤污染防治决策部署的重要行动。

针对土壤污染问题，党的十九大报告明确提出，要强化土壤污染管控和修复。2018年5月，在全国生态环境保护大会上，习近平总书记再次强调，要全面落实《土壤污染防治行动计划》（以下简称“土十条”），强化土壤污染管控和修复，有效防范风险，让老百姓吃得放心、住得安心。习近平生态文明思想和习近平总书记关于土壤污染防治的重要论述，为做好新时代土壤生态环境保护工作提供了强大的思想指引和根本遵循。以生态环境保护督察推动土壤污染防治责任落实，成为保障人民群众“吃得放心、住得安心”、不断改善生态环境质量、满足人民日益增长的美好生活需要的重要手段。

“土十条”实施以来，紧密围绕保障农产品质量安全和人居环境安全，土壤污染防治工作取得明显进展，土壤环境管理“四梁八柱”制度体系基本建立。但由于我国土壤污染防治工作起步较晚、基础薄弱，一些地方政府对土壤污染认识不足、重视程度不够，土壤环境管理机构和人员队伍严重缺失。通过生态环境保护督察可推动各级地方政府加大土壤环境管理基础能力建设，推动实现土壤污染治理体系和治理能力现代化，加快形成多元参与、机制完善、监督考核到位的土壤污染治理体系和提升政府主导、企业担责、社会参与的土壤污染防治能力，逐步建立土壤污染防治的长效机制。

我国经济已由高速增长阶段向高质量发展阶段迈进，通过生态环境保护督察，改善土壤环境质量将发挥推动传统产业升级的重要倒逼作用。我国部分区域土壤环境重点监管企业分布集中、历史遗留问题突出，土壤污染风险较高。生态环境保护督察将推动行业布局优化、结构调整、技术进步和转型升级。督促地方政府落实新发展理念，将高质量发展理念贯穿经济社会发展全过程，切实加强生态环境保护，大力治理环境污染。督促地方转变经济发展方式，严禁新增“高污染、高能耗、高排放”企业，发展循环经济、低碳经济，落实污染物总量控制和减排要求，开展“散乱污”企业整治，加快落后产能淘汰，推动技术进步和生态产业发展。

推动《土壤污染防治法》全面实施

《土壤污染防治法》的颁布， 对土壤污染防治主要制度进行了顶层设计，为开展土壤污染防治攻坚、扎实推进净土保卫战提供了法律保障。我国生态环境管理体制基本特征之一是国家驱动、地方落实，督促地方党委、政府及有关部门落实生态环境保护责任是重中之重。《土壤污染防治法》明确规定：地方各级人民政府应当对本行政区域土壤污染防治和安全利用负责。但从各地实际情况来看，一些地方对土壤污染防治工作认识不到位，土壤污染防治压力尚未层层传导，特别是基层政府很少专题研究土壤污染防治工作，对土壤污染防治工作认识模糊、思路不清。通过生态环境保护督察，将国家土壤污染防治决策部署逐层逐级传导，转变地方党委、政府特别是各级党政主要领导的执政理念，将土壤污染防治工作融入经济社会发展全过程，全面落实土壤污染防治属地责任。

《土壤污染防治法》规定：生态环境主管部门对土壤污染防治工作实施统一监督管理；农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理；强化污染者责任，明确土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务。但一些地方土壤污染防治工作缺乏有效的部门协调配合，生态环境保护部门之外的相关部门还没有真正落实土壤污染防治责任。生态环境保护督察坚持问题导向，以解决问题为出发点，督促地方各级党委、政府及相关部门正视本地区土壤污染问题，压实各方责任，以高度负责的态度及时应对，加强部门协调联动，协力解决突出土壤污染问题，坚决守住农产品质量安全和人居环境安全底线。

《土壤污染防治法》规定：县级以上人民政府应当将土壤污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划、环境保护规划；设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门应当会同发展改革、农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门，根据环境保护规划要求、土地用途、土壤污染状况普查和监测结果等，编制土壤污染防治规划。在当前土壤污染防治工作的起步期、攻坚期，可充分发挥生态环境保护督察的督促和指导作用，推动各级政府编制实施土壤污染防治规划，并与国民经济和社会发展规划充分衔接，有效防控区域土壤污染风险。

《土壤污染防治法》规定： 国家支持土壤污染风险管控和修复、监测等污染防治科学技术研究开发、成果转化和推广应用，鼓励土壤污染防治产业发展，加强土壤污染防治专业技术人才培养，促进土壤污染防治科学技术进步；严惩土壤污染状况调查、风险评估、效果评估活动违法行为。目前，一些地区通过实践初步建立了土壤污染治理与修复技术体系，取得了一定成效。但总体而言，先进适用、成本低、效果好的技术仍然缺乏，不少地方尚存在土壤污染治理的“土石方工程”。从业单位良莠不齐，调查评估质量不高甚至弄虚作假，污染土壤修复不到位或过度修复等现象均不同程度存在。生态环境保护督察将有力督促地方政府、行业从业者、土地使用权人、污染责任人及相关方严格落实《土壤污染防治法》和相关标准规范要求，确保土壤污染防治技术落地不走样、治理效果不打折。

推动土壤污染防治管理制度全面执行

自2016年国家发布实施“土十条”以来，围绕土壤污染风险管控目标，加快补齐土壤环境管理短板，目前已建立起“一法”（《土壤污染防治法》）、“两标”（ 农用地及建设用地土壤污染风险管控标准）、“三办法”（污染地块、农用地、工矿企业用地土壤环境管理办法）为主体构架的土壤环境管理制度体系。

通过生态环境保护督察推动落实土壤污染源头防控。保护和改善土壤环境，要以有效切断污染来源作为基本前提，突出源头预防，减少污染产生，控制新增污染。通过生态环境保护督察督促企业落实土壤和地下水环境现状调查、设施防渗漏管理、污染隐患排查、自行监测、污染风险管控和修复等制度措施，强化源头管控，有效减少新增土壤污染。

随着我国“退二进三”、化解过剩产能等产业升级行动深入推进，企业的搬迁关闭必然会产生更多的工业企业污染地块。保障人居环境安全的重中之重是居住、学校、医疗等公共设施建设用地环境安全。将拟收回、已收回土地使用权的有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业用地，以及土地用途拟变更为居住和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施的上述用地作为重点监管对象，通过生态环境保护督察督促地方政府相关部门加强监管，严格用地准入，守住人居环境安全底线。

“土十条” 提出， 实施农用地分类管理， 根据土壤污染程度、农产品质量，将耕地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类，并分别采取相应的严格保护和风险管控措施。农用地分类管理制度是“土十条”提出的一项重大创新举措，已被《土壤污染防治法》以立法形式固定下来。目前全国农用地土壤污染状况详查基本完成，各地耕地污染状况及面积分布进一步摸清。通过生态环境保护督察，加快推动各地开展农用地土壤环境质量类别划分和分类管理，督促有关部门按照职责分工落实好农用地分类管理措施， 保障农业生产环境安全，守住农产品质量安全底线。

为防止随意滥用土壤污染风险评估方法、随意放宽土壤修复目标值，充分利用生态环境保护督察工作，严格规避各地土壤修复工程出现修复不到位或过度修复的问题。同时，转变土壤污染“大治理、大修复”的理念，落实土壤污染风险管控制度，如对污染地块，在彻底消除污染不具有经济技术可行性的情形下，可以采取隔离、阻断等控制暴露途径的措施，最大限度防控污染风险；对受污染农用地，可采取农艺调控、替代种植等安全利用措施或禁止种植食用农产品、退耕还林还草等严格管控措施，降低或管控农产品超标风险。

推动区域突出土壤污染问题逐步根本解决

优美生态环境是人民群众对美好生活的新期待。加强土壤污染防治、保障良好生态环境、提供更多优质生态产品，是满足人民群众对美好生活期盼的重要任务。近年来，城镇人口密集区危险化学品生产企业搬迁改造、长江经济带化工污染整治等产业结构调整中腾退大量土地，部分重有色金属矿采选与冶炼、化工、电镀、制革等重点行业企业周边耕地存在历史累积和遗留的重金属污染问题。强化生态环境保护督察，推动突出土壤污染问题逐步解决，以使广大人民群众有更多获得感、幸福感。

我国部分区域土壤污染问题较为突出， 污染成因复杂，风险管控难度大。有色金属矿采选及冶炼等行业企业周边地区、地质高背景区及人为活动叠加区等农用地土壤污染风险较高。部分地区工业企业密集分布，关闭搬迁遗留大量污染地块。但一些地方的党委和政府重视程度不够， 监管缺位，监管能力严重不足。通过开展生态环境保护督察，一是督促有关地方进一步摸清重点区域土壤污染状况，查清土壤污染影响范围、程度，及时发现影响区域生态环境质量和人群健康的土壤污染问题；二是推动重点区域土壤污染风险管控与治理修复，强化相关地方党委和政府环境保护主体责任、党委和政府领导的主要责任， 把重点区域突出土壤环境问题解决作为党政领导班子评价考核的重要内容，督促制定落实重点区域土壤污染风险管控与治理修复方案，分类别分阶段开展风险管控与治理修复；三是推动建立重点区域土壤污染防治帮扶制度，总结借鉴蓝天保卫战重点区域强化监督定点帮扶经验，对污染问题突出、工作基础薄弱的地区，组建由土壤环境管理、监测、技术等方面的帮扶团队，采用“一地一策”“驻点跟踪”等方式，定期开展技术帮扶和指导，集中各方力量推动解决区域突出土壤环境问题。针对土壤生态环境问题突出的区域， 可视情况开展专项督察。

保障人民群众“吃得放心、住得安心”是土壤污染防治的核心目标，农用地和建设用地是土壤环境监管的两大重点。针对一些地区工作推进缓慢的情况，通过生态环境保护督察，推动受污染农用地、污染地块实施风险管控和治理修复， 保障农产品质量和人居环境安全。推动相关地区开展农用地土壤污染源解析，识别农用地土壤污染成因，实施“断源”行动，切断污染物进入农田的链条。健全建设用地土壤环境监管体系，以生态环境保护督察、统筹强化监督、绩效考评等为抓手，将城镇人口密集区危险化学品生产企业搬迁改造、化工污染整治腾退地块等纳入督察重点，落实生态环境、工业和信息化、自然资源、住房城乡建设等相关部门责任，严格管控污染地块环境风险，营建安全健康的人居环境。