发表日期:2018年11月12日
       

 

王夏晖:以法为基,全面推进土壤环境管理制度体系建设

 

来源:《环境保护》 2018年第18

 

依法治国是依据法律治理国家,法律是根基、是准绳,每一项工作、每一个公民都要在法律约束下运行和活动。土壤环境事关农产品质量安全和人民群众身体健康,土壤污染防治是与老百姓切身利益息息相关的大事。对标全面建成小康社会的要求,土壤环境问题已成为短板之一。对此,党中央、国务院高度重视,习近平总书记多次就土壤污染防治工作作出重要批示,要求有效防范风险,让老百姓吃得放心、住得安心。《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确提出强化土壤污染管控和修复,加强耕地土壤环境分类管理,建立建设用地土壤污染风险管控和修复名录,建立污染地块联动监管机制等要求。

在《土壤污染防治法》颁布之前,没有专门的法律一直是制约土壤污染防治工作的重要瓶颈。部分土壤污染防治法律依据分散在环境保护、固体废物、土地管理、农产品质量安全等法律法规中,缺乏系统性、针对性和可操作性。为此,全国人大常委会认真贯彻落实党中央对土壤污染防治立法的重要部署,由全国人大环资委牵头草案起草工作。2018831日,《土壤污染防治法》经第十三届全国人大常委会第五次会议审议且全票通过。《土壤污染防治法》的颁布,对土壤污染防治主要制度进行顶层设计,为开展土壤污染防治攻坚、扎实推进净土保卫战提供了法律保障,进一步完善了我国生态环境保护法律体系,标志着以环境保护法为统领的各环境要素污染防治法律体系建立健全。《土壤污染防治法》提出土壤污染防治应当坚持预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与的原则,本文围绕六大原则阐述对推进土壤环境管理制度体系建设的基本理解,并对未来一段时期土壤污染防治重点工作提出建议。

预防为主,防止新增土壤污染

土壤污染具有隐蔽性、累积性、变异性和地域性,治理周期长、成本高,而且治理后也难以完全恢复到未污染前状态。重金属对土壤的污染基本上是一个不可逆转的过程,积累在污染土壤中的难降解污染物很难靠稀释作用和自净作用来消除,许多有机物质需要很长时间才能自然降解。此外,土壤作为大部分污染物的最终受体,其质量受周边环境显著影响。这些特点决定了土壤污染的治理难度相对要高,一旦污染,造成的危害和损失较大。为此,《土壤污染防治法》将预防为主作为立法的六大原则之首优先确立。

《土壤污染防治法》分别在第二章、第三章提出规划、标准、普查、监测等制度建设要求和环境影响评价、农业投入品防控、企业布局选址等具体规定。在制度设计上,首先明确了规划的引领地位,要求市级以上地方人民政府要编制土壤污染防治规划,县级以上人民政府应当将土壤污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划、环境保护规划。此外,还明确了土壤污染防治标准体系、土壤污染状况普查、土壤环境监测制度等要求,特别是从法律条款上明确了每十年至少一次的全国土壤污染状况普查。在具体规定上,要求按照土地利用总体规划和城乡规划,严格执行相关行业企业布局选址要求,禁止在居民区和学校、医院、疗养院、养老院等单位周边新建、改建、扩建可能造成土壤污染的建设项目。各类涉及土地利用的规划和可能造成土壤污染的建设项目,应当依法进行环境影响评价,以法律形式将土壤环境影响评价纳入环境影响评价体系。

在有关法律条款具体落实中,应将污染预防的思想全面贯穿到土壤污染防治的各个方面,守好土壤污染的第一道关卡。一是研究制定土壤污染防治规划编制指南,指导各级政府开展规划编制,加强与相关规划的衔接。二是开展国家土壤环境标准体系设计评价,根据管理需要确定标准制修订目录,并逐步落实。三是按期保质完成土壤污染状况详查,近期加快农用地土壤污染数据分析和成果集成,有序开展重点行业企业用地调查。四是落实《十三五土壤环境监测总体方案》,建成国家土壤环境监测网络。五是强化布局管控,开展规划区划和建设项目布局论证,编制和修订区域空间、城乡建设、产业发展等规划,要根据土壤等环境承载能力,合理确定功能定位、空间布局等。

保护优先,从源头切断污染链条

根据欧美等发达国家的土壤环境管理经验,采取优先保护措施的投入约为实施治理修复投入的1/100。因此,对尚未被污染的净土实行严格保护,从源头切断污染链条,使其保持良好的质量状况,既可以大大降低管理成本,又可以维护土地资源综合利用效益,实现区域生态资产“保值”和“增值”。

《土壤污染防治法》第三章分别从严控工矿污染、减少生活污染、控制农业污染三个方面,对切断土壤污染来源作了明确规定。在工矿企业污染防治方面,提出建立土壤有毒有害物质名录和土壤污染重点监管单位名录制度。针对生活污染防控,提出建设和运营污水集中处理设施、固体废物处置设施的单位要采取措施防止土壤污染,地方人民政府生态环境主管部门要进行周边土壤监测。在农业污染防治方面,特别规定了农业投入品生产者、销售者和使用者的法律责任,在永久基本农田集中区域,不得新建可能造成土壤污染的建设项目。此外,还对开发建设过程中剥离表土的收集、存放、利用等要求进行了规定。

为加强未污染土壤保护,建立有效的土壤环境保护机制,应重点从监管体系建设和源头管控上确定下一步工作重点。一是建立落实土壤有毒有害物质名录和土壤污染重点监管单位名录制度,国家层面公布重点控制的土壤有毒有害物质名录,设区的市级以上地方人民政府公布土壤污染重点监管单位名录,并细化管理要求。二是严控土壤污染来源,全面落实《关于加强涉重金属行业污染防控的意见》《涉镉等重金属重点行业企业排查整治方案》,加强土壤污染重点监管单位和企业事业单位拆除活动、农业生产、污水集中处理、固体废物处置等活动的监管。三是建立土壤污染重点监管单位、污染集中治理设施周边土壤监测制度,及时掌握污染源对土壤环境的影响。四是组织各地开展永久基本农田周边建设项目排查,对现有可能造成土壤污染的建设项目,应按照有关要求限期关闭拆除。

分类管理,提高措施针对性有效性

我国幅员辽阔,不同地区土壤类型和性质差异较大,土地利用方式具有多样性,并且土壤污染情况复杂,土壤污染风险具有不确定性,一刀切的管理模式无法满足差异化管理的需求,需要根据土地用途和土壤污染特征,分别采取相应管理措施。分类管理就是针对不同土地利用类型、不同土壤环境质量状况等,制定个性化解决方案。在不同地类上,根据土地利用分类,实行农用地、建设用地、未利用地分类管理。具体针对农用地,根据污染状况划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类;对建设用地,按照不同行业企业用地、有无责任主体,进行差异管理。美国、加拿大等发达国家均对有主和无主污染地块提出分类管理要求,例如,美国“超级基金法”提出,污染责任人存在的,要承担土壤修复的法律责任;责任主体灭失的,可申请由“超级基金”支付相关修复费用。分类管理对提高土壤污染防治工作的针对性和有效性,特别是采取精细化、差异化管理措施具有重要意义。

《土壤污染防治法》第四章专门提出农用地和建设用地分类管理的程序和具体要求。在农用地分类管理方面,提出按照土壤污染程度和相关标准,将农用地划分为三个类别,分别采取管理措施,依法将符合条件的优先保护类耕地要划为永久基本农田;对安全利用类农用地,制定并实施安全利用方案,采取农艺调控、替代种植、土壤和农产品协同监测与评价等措施;对严格管控类农用地,采取划定特定农产品禁止生产区域等措施。在建设用地管理方面,土壤污染责任人或土地使用权人明确的,由其负责土壤污染风险管控和修复;无法认定的,可按照规定申请中央土壤污染防治专项资金或省级土壤污染防治基金开展治理修复。

分类管理是针对土壤污染复杂特点,确定的土壤环境管理基本思路。《土壤污染防治行动计划》发布后,已开展相关实践工作。下一步应根据《土壤污染防治法》相关规定,按照不同地类、不同土壤环境质量、不同行业企业用地等深入实施分类管理。一是根据土壤污染状况详查等,在试点基础上,在全国范围内开展农用地土壤环境质量类别划定工作,建立分类清单,采取差异化管理措施。二是对责任主体明确和无法认定的污染地块,分别督促相关责任主体开展土壤环境调查、风险评估、风险管控等。三是针对不同行业企业用地,分类制定土壤环境管理技术指南,实施分行业污染防控。四是加强未利用地土壤环境监管,定期开展未利用地非法排污监督检查。

风险管控,严守农产品和人居环境安全底线

按照污染形成规律,环境质量与污染物排放密切相关,污染物排放量取决于经济活动的规模和单位经济活动的污染排放强度,因此,我国大气和水环境目前均采用达标排放管理思路。对大气、水体产生污染的源头经过治理,通常短期内就可见到效果。但土壤与大气、水不同,即使污染源达标排放,由于污染物累积作用,长时间周期后仍有可能出现土壤超标问题。因此,土壤污染防治的主导思想与大气、水要区别化,应以基于受体安全的风险管控思路制定防治策略。这一点,已经发达国家大量实践所证实。在近年来美国、英国等发达国家开展的污染地块治理项目中,采取风险管控措施的地块比例在逐步提高。

《土壤污染防治法》第四章明确了土壤污染风险管控和修复的全过程规定,涵盖污染状况调查和风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等。针对目前污染地块治理项目不规范的问题,要求从业单位应当具备相应的专业能力,并对风险管控、修复、后期管理等活动结果负责。对污染地块的风险管控,提出建立建设用地土壤污染风险管控和修复名录,根据实际情况采取划定隔离区域、土壤及地下水污染状况监测等风险管控措施。对农用地风险管控,主要是基于土壤环境质量类别划分,采取相应的安全利用措施。

风险管控制度是土壤环境管理体系建设的核心内容,应将这一思想全面融入土壤污染防治相关领域中。一是建立完善风险管控标准体系,查漏补缺,制定土壤环境调查、风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期监管等配套标准和技术规范。二是建立风险管控全过程监管制度,明确监管关键环节和流程,细化各方责任与义务。三是根据土壤污染状况详查、监测等相关数据,推动各地建立需开展风险管控的农用地清单、建设用地风险管控和修复名录。四是开展风险管控技术研发和集成,结合重点研发计划、国家和地方技术应用试点和国内外风险管控案例,编制农用地、污染地块推荐技术目录,加强各地风险管控实践的技术指导和效果评估。

污染担责,构建责权明晰的责任体系

《土壤污染防治法》完成了一项重要历史使命,即第一次从法律上明确了政府、企业、公众的土壤污染防治职责和义务。任何组织和个人都有保护土壤、防止土壤污染的义务。地方各级人民政府对本行政区域土壤污染防治和安全利用负责。首次明确了土地污染责任人、土地使用权人、污染责任人的债权继承人、土壤修复行业的从业人员和从业单位等各自需承担的土壤污染防治责任。土壤污染防治相关方的责任体系全面建立。

相关方的土壤污染防治责任主要集中在总则、风险管控和修复、保障和监督等章节。特别强调污染者担责,明确土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控的义务,土壤污染责任人无法认定的由土地使用权人承担;土壤污染责任人变更的,由变更后承继其债权、债务的单位或者个人,履行相关士壤污染风险管控和修复义务。地方各级人民政府生态环境主管部门对土壤污染防治工作实施统一监督管理,其他主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理,形成工作合力。国家鼓励和支持有关当事人自愿实施土壤污染风险管控和修复。

明晰主体、落实责任是《土壤污染防治法》实施的前提条件,下一步工作主要应集中在细化分解和督促履责上。一是在《土壤污染防治法》总的职责框架下,进一步细化土壤污染预防、土壤污染普查、农用地和建设用地风险管控与修复等方面的部门责任,建立相关部门信息共享和协作机制。二是建立土壤污染防治目标责任制和考核评价制度,以《土壤污染防治行动计划》实施情况评估考核工作为基础,贯彻落实《土壤污染防治法》的有关要求。三是针对土壤污染责任人不明确或者存在争议的,制定土壤污染防治责任认定办法,明确认定流程、责任划分等。四是结合环保督查、巡查,开展《土壤污染防治法》责任落实情况督导,对违反《土壤污染防治法》相关规定的要严肃处罚,树立法律刚性约束地位,发挥对违法者的震慑作用。

公众参与,形成全社会行动的良好格局

土壤污染涉及面广、牵涉主体复杂、影响范围大,需要广泛的公众参与才能取得成效。信息公开不仅是体现公众环境知情权的重要内容,也是公众有效应对土壤污染的前提。毒地事件发生的部分原因,就是有关地方在信息公开方面出现滞后或者缺位。发达国家土壤环境管理十分注重信息公开,在美国,公众可以在网上查询到居住地周边的污染地块信息及治理进展;日本将调查评估后确定污染的地块划定为污染区,并登记在簿,污染区登记簿可供公众查阅。

《土壤污染防治法》将公众参与这一原则充分体现,对公民参与土壤污染相关防治活动、政府土壤信息公开与共享、公民对政府及有关单位的监督等进行了明确规定。要求政府相关部门对土壤污染重点监管单位名录、建设用地土壤污染风险管控和修复名录、土壤污染状况和防治信息、约谈整改情况等按规定予以公开。相关企业在污染土壤修复施工期间,要公开相关情况和环境保护措施。

公共参与是确保《土壤污染防治法》得以全面落实到重要一环。一是建立公众获取土壤环境相关信息的有效渠道,明确和规范公众参与土壤污染防治的主要途径、范围、程序及激励机制,充分发挥对土壤污染防治工作的监督作用。有条件的地方可根据需要聘请环境保护义务监督员,参与现场环境执法、土壤污染事件调查处理等。二是通过群众喜闻乐见的形式,针对不同群体开展专题讲座、培训,把土壤环境保护宣传教育融入党政机关、学校、工厂、社区、农村等的环境宣传和培训工作,建立广泛的土壤污染防治“阵线”,引导公众依法参与土壤污染防治工作。三是督促重点行业企业依据有关规定,向社会公开其污染防治有关信息,严格依法依规建设和运营污染治理设施。

 

   
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