逯元堂：坚持资金投入与攻坚任务相匹配

来源：中国环境报

实现生态环境根本好转、建设美丽中国，需要加大全社会资金投入。《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》（以下简称《意见》）指出，资金投入向污染防治攻坚战倾斜，对加大生态环境保护投入提出了具体要求。笔者认为，各地要将《意见》落细落实，构建起多元化投融资格局，为打好污染防治攻坚战提供坚实的资金保障。

生态环境保护资金投入与治理任务不相匹配

加大生态环境治理和保护力度，加大全社会资金投入是基本保障。尽管目前我国生态环境保护投入逐年加大，但与当前生态环境保护需求尚存在一定差距，资金投入与治理任务不匹配。笔者认为，目前在生态环境保护投入方面存在3个突出问题。

一是投资总量不足。根据2016年环境统计年报、中国统计年鉴，2016年全社会环保投资占GDP的比例仅为1.3%，其中污染治理设施直接投资4434.3亿元，占GDP比例为0.6%，占全社会固定资产投资的比例为0.73%。中央和地方政府环境污染治理支出为2264.2亿元，占全国一般公共预算支出的比例为1.2%。

二是投资效率不高。我国生态环境保护投资效率总体不高，尤其是在城镇和农村环境污染治理、工业污染治理以及流域环境综合整治等方面，污染治理设施建设和运行效率较低。部分污染治理设施由于前期未充分考虑有效的运营模式、技术路线及当地情况，建成后难以有效运行。

三是社会资本投入的积极性不强。目前我国生态环境保护投资主体主要为政府和工业企业，尽管近年来大力推行PPP、环境污染第三方治理等模式，但多元化的投融资格局和吸引社会资本投入生态环境保护领域的市场化机制尚未真正建立。

笔者认为，造成上述问题的原因主要有以下几个方面。

一是常态化生态环境投资增长机制尚未建立，生态环境治理和保护投入难以实现稳定增长。尽管近年来各级政府对生态环境保护的重视程度不断提高，总体而言生态环境保护投入力度较以往也有大幅增加，但仍缺乏常态化的投资增长机制。中央财政环保专项资金与各地环境污染治理专项资金具有一定应急特征，缺乏稳定的资金来源。

二是重建设轻运营，资金的安排与使用尚未真正与环境绩效挂钩。资金使用方式以投资补助为主，重投资轻运营，不能用于完工项目的奖补，难以体现奖优罚劣，投资难以达到预期的环境效益。项目储备与执行能力不足，资金主要投入污染治理设施建设，后期运行费用缺乏稳定来源，设施运行的持续性难以保障。

三是吸引社会资本投入的市场化机制不健全。生态环境保护领域有较强的公益性，除污水、垃圾、危险废物、医疗废物处置等领域有一定收费机制外，相当一部分领域不具备稳定的现金流，没有稳定的投资回报机制和盈利渠道。以政府付费为主的方式对财政造成较大压力，制约了社会资本和金融机构资金投入的积极性。同时，社会资本投入的政策机制不健全，以中小企业为主的环保企业融资面临诸多难题，税收优惠政策、绿色金融等引导作用不强。

构建多元化投融资格局，充分发挥市场机制作用

党的十九大报告中提出构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。《意见》中健全生态环境保护经济政策体系的总体思路是以全面加强生态环境保护投入为核心，以资金投入与环境治理任务相匹配为目标，以强化资金保障、提高资金使用效率、激发市场活力为主线，以加大财政资金投入、落实企业污染治理责任、吸引社会资本投入、发展绿色金融为重点，构建政策引导、政府企业为主体、社会资本参与的多元化投融资格局，为打好污染防治攻坚战、实现生态环境根本好转、建设美丽中国提供坚实的资金保障。

《意见》围绕政府、企业、社会资本、金融机构等投资主体，对加大生态环境保护投入、提高投资效率提出了具体的政策措施与要求，为深化生态环境保护投融资改革指明了方向。

一是加大生态环境保护投入力度。针对生态环境保护投资总量不足、政府企业生态环境治理投资落实不到位的问题，《意见》明确提出了将资金投入向污染防治攻坚战倾斜，坚持投入同攻坚任务相匹配，加大财政投入力度。并提出扩大中央财政支持北方地区清洁取暖的试点城市范围，完善居民取暖用气用电定价机制和补贴政策。针对重点生态功能区转移支付政策范围偏窄、标准偏低的问题，《意见》提出了增加中央财政对国家重点生态功能区、生态保护红线区域等生态功能重要地区的转移支付，继续安排中央预算内投资对重点生态功能区给予支持，各省（自治区、直辖市）合理确定补偿标准，并逐步提高补偿水平。

二是大力提高生态环境保护投资效率，提升生态环境治理效果。在资金使用方式方面，《意见》提出的采用直接投资、投资补助、运营补贴等方式，规范支持政府和社会资本合作项目，是落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》要求的具体体现，有利于推进政府资金由补建设买工程向补运营买效果转变。贯彻落实《意见》，就要大力推行按效付费机制，对政府实施的生态环境保护项目，鼓励采用环境绩效合同服务模式，将公共财政支付水平同环境治理绩效挂钩。落实《中华人民共和国政府采购法》《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》等法律法规文件要求，对于满足政府购买服务规定范围的项目，鼓励通过政府购买服务方式实施生态环境治理和保护。

三是健全社会资本投入的市场化机制，充分激发市场主体活力。《意见》提出要完善助力绿色产业发展的价格、财税、投资等政策，推进社会化生态环境治理和保护。在企业污染治理方面，《意见》中提出的研究出台“散乱污”企业综合治理激励政策，可以引导落实企业环境治理责任，加大企业污染治理投资。在引导社会资本投入方面，《意见》再次明确提出了规范支持政府和社会资本合作项目。笔者认为，在规范实施的基础上，应逐步将生态环境领域作为推进PPP模式的优先领域。贯彻落实《意见》提出的“落实有利于资源节约和生态环境保护的价格政策”，就要加快完善生活污水、生活垃圾、医疗废物、危险废物等领域价格形成机制，完善污水处理收费政策，各地应按规定将污水处理收费标准尽快调整到位，原则上应补偿到污水处理和污泥处置设施正常运营并合理盈利。笔者认为，《意见》中提出的“落实相关税收优惠政策”“研究对从事污染防治的第三方企业比照高新技术企业实行所得税优惠政策”，就是为了降低第三方环保企业污染治理成本，提高环保企业收益能力，从而推进环境污染第三方治理模式，大力培育生态环境保护产业。

四是推进金融产品和服务创新，提高生态环境保护项目融资能力。《意见》明确提出了“设立国家绿色发展基金”“大力发展绿色信贷、绿色债券等金融产品”，笔者认为，这是为了加大对社会资本投入生态环境保护的引导力度。应鼓励开发贷款周期长、融资成本低的创新金融产品，鼓励金融机构为相关项目提高授信额度、增进信用等级。同时，结合各地探索实践，支持开展排污权、收费权、购买服务协议质（抵）押等担保贷款业务，探索利用污水垃圾处理等预期收益质押贷款，提高中小企业融资担保能力。